新生的國家油氣管網(wǎng)公司,，哪些磨煉在等著它,？
中國天然氣產(chǎn)業(yè)所積累的問題,，不能指望成立國家管網(wǎng)公司短時(shí)間內(nèi)就能完全解決,。
文| 劉滿平
12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（下稱國家油氣管網(wǎng)公司）正式掛牌成立,。
管網(wǎng)獨(dú)立,、市場全面開放是全球天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展大勢所趨。
組建國家油氣管網(wǎng)公司,，可以說邁出了中國天然氣市場化改革關(guān)鍵的一步,，將為民企與國企在更公平的市場環(huán)境下合作和競爭創(chuàng)造條件，中國天然氣產(chǎn)業(yè)告別“大而不強(qiáng)”也才有可能,。
但是,，長期以來中國天然氣產(chǎn)業(yè)所積累的問題，不能指望成立國家油氣管網(wǎng)公司短時(shí)間內(nèi)就能完全解決,。國家油氣管網(wǎng)公司正式運(yùn)行后還會(huì)面臨其它一些可知或未知的問題或風(fēng)險(xiǎn),，只能通過不斷地改革和創(chuàng)新去面對和解決問題,，用改革推動(dòng)發(fā)展,。
面臨的問題或挑戰(zhàn)
在看到推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革、成立國家油氣管網(wǎng)公司好處的同時(shí)也要看到,，隨著市場主體多元,，交易方式多樣，市場競爭加劇,，再加上天然氣行業(yè)高度依賴管網(wǎng)以及民生性等特性,，未來將面臨一些問題或挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真應(yīng)對,。
首先是管網(wǎng)建設(shè)的壓力,。
管網(wǎng)資產(chǎn)剝離之前，以中石油為代表的油氣企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行模式是上下游一體化的,，各板塊“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),、共享收益”,，管網(wǎng)建設(shè)的巨大資金來源可以通過上游勘探開采和下游銷售的利潤來補(bǔ)充。
國家油氣管網(wǎng)公司成立后,，管網(wǎng)建設(shè)的壓力從原來的多家企業(yè)轉(zhuǎn)移到單一企業(yè)上來,。作為獨(dú)立存在的主體，如果管輸費(fèi)定得過低,，對于資產(chǎn)所有者和第三方運(yùn)營公司而言,，經(jīng)營壓力過大，管網(wǎng)建設(shè)資金得不到保障,；如果定得過高,，又不利于下游天然氣的消費(fèi)，改革成效勢必令人存疑,。
其次是天然氣市場供求的矛盾,。
天然氣市場供求具有明顯的“以產(chǎn)定需”、“以運(yùn)定銷”特點(diǎn),，一體化運(yùn)行模式下,，可以通過企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部統(tǒng)一控制和協(xié)調(diào)，比較容易保持供需基本平衡,。
國家油氣管網(wǎng)公司成立后,，上游油氣田、中游管網(wǎng)公司和下游終端銷售可能會(huì)追求各自收益的最大化,，從而導(dǎo)致上中下游發(fā)展不協(xié)調(diào),，市場供求矛盾更加突出。
隨著市場化改革的推進(jìn),，市場主體更多,，市場交易方式更多，供求機(jī)制由“少對多”轉(zhuǎn)向“多對多”,，可能會(huì)出現(xiàn)供氣方或需求方違約的情況,，加劇市場供求矛盾，市場供不應(yīng)求或者供大于求或?qū)⒊蔀槌B(tài),。
第三,，需面臨保供責(zé)任劃分的問題。
隨著中國居民用氣規(guī)模的提升,，天然氣準(zhǔn)公共性特征更加明顯,，社會(huì)對天然氣價(jià)格更加敏感。在一體化運(yùn)行模式下,，民生保供的責(zé)任主要由國內(nèi)少數(shù)幾家油氣央企來承擔(dān),，在強(qiáng)大的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的壓力下，經(jīng)常會(huì)不惜代價(jià)保供。
國家油氣管網(wǎng)公司成立后,，市場主體增多的同時(shí),，將會(huì)帶來保供責(zé)任如何劃分以及管網(wǎng)公司是否要承擔(dān)保供責(zé)任的問題。且由于油氣央企失去中游管道運(yùn)輸業(yè)務(wù),，主要利潤來源集中于上,、下游。隨著市場化改革推進(jìn),，如果民生用氣價(jià)格不能隨上游變化而順利傳導(dǎo)下去的話,，上游供氣企業(yè)將會(huì)面臨巨大的虧損壓力，對擴(kuò)大天然氣供應(yīng)不利,。
第四,，是對管網(wǎng)公司壟斷行為的監(jiān)管挑戰(zhàn)。
管網(wǎng)環(huán)節(jié)是自然壟斷環(huán)節(jié),，供氣和用氣環(huán)節(jié)屬于競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù),。國家油氣管網(wǎng)公司成立，將之前從屬于多家企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)集中于一家公司,，壟斷性更加集中,。
管網(wǎng)公司可以獨(dú)立決策管網(wǎng)的投資建設(shè)、氣源的調(diào)配,、擴(kuò)張收購等業(yè)務(wù),，可能成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中話語權(quán)最重的一方。這時(shí)候就需要政府對管網(wǎng)公司進(jìn)行準(zhǔn)確定位,，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性,、社會(huì)性和安全性監(jiān)管。
作為壟斷性企業(yè),，管網(wǎng)公司成本,、價(jià)格以及公平開放的行為等都要受到政府和社會(huì)的監(jiān)督，能公開的信息都必須公開,。如果監(jiān)管不到位的話,，容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。
第五,，是與省管網(wǎng)公司的關(guān)系問題,。
目前全國有21個(gè)省組建了省級天然氣管網(wǎng)公司，由于各地情況不同,，所組建的省管網(wǎng)公司的股權(quán)性質(zhì)、業(yè)務(wù)也有很大的差別,。
從國家油氣管網(wǎng)公司和油氣改革角度來說,，未來省管網(wǎng)公司一起并入構(gòu)建國家油氣管網(wǎng)公司，形成“全國一張網(wǎng)”肯定是最優(yōu)選擇。
但由于各省復(fù)雜紛繁的省網(wǎng)公司股權(quán)背景,，要想將省管網(wǎng)公司都并入國家油氣管網(wǎng)公司是一件十分艱辛而困難的事,，這其中涉及到國家和地方政府、國資和社資,、三桶油等多方面多角度的博弈問題,。另外，其中不少省管網(wǎng)公司是獨(dú)立上市公司或者是上市公司下屬公司,，如果合并,，相關(guān)上市公司股東利益如何保護(hù)也是一巨大難題。
第六,，是現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置的問題,。
由于新組建的管網(wǎng)公司首先是要將中石油、中石化,、中海油旗下干線管道資產(chǎn)及員工剝離,，并轉(zhuǎn)移至新成立的管網(wǎng)公司來，不同于其它新組建一家全新的公司,，必須要面臨現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置的問題,。
現(xiàn)有資產(chǎn)的評估、剝離,、劃轉(zhuǎn)或收購難度大,、周期長，特別是大部分管網(wǎng)企業(yè)已引入社會(huì)資本進(jìn)行混合所有制改革,，資產(chǎn)涉及的主體多,，進(jìn)一步增加剝離難度。
此外,，三大石油公司均為上市公司,，將管網(wǎng)從現(xiàn)有公司中剝離出來，還會(huì)涉及到與投資者關(guān)系的處理,，可能還會(huì)面臨境外投資者的質(zhì)詢,。
第七，是進(jìn)口氣價(jià)倒掛問題,。
中國天然氣定價(jià)機(jī)制存在的問題之一就是進(jìn)口氣價(jià)格與天然氣門站價(jià)格倒掛,。
根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2017年土庫曼斯坦,、烏茲別克斯坦,、哈薩克斯坦全年的進(jìn)口平均單價(jià)分別為每立方米約合1.341元、1.262元,、1.092元,，緬甸氣平均進(jìn)口單價(jià)為2.346元/立方米,。另外，今年年底要通氣的俄羅斯管線所對應(yīng)的氣源價(jià)格大概在2.4-2.7元/立方米左右（最終大約在1.8元/立方米左右）,。
另一方面,，在目前公布的全國各省市門站價(jià)中，平均門站價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于緬甸和俄羅斯的進(jìn)口氣價(jià)格,。由于進(jìn)口氣價(jià)倒掛所導(dǎo)致巨大虧損,，一直都是在中石油內(nèi)部消化或承擔(dān)。
如今國家油氣管網(wǎng)公司成立,，正常來說,，進(jìn)口氣合同肯定還是在中石油身上，但這部分虧損是直接轉(zhuǎn)嫁給國家油氣管網(wǎng)公司還是繼續(xù)由中石油消化或者從國家層面進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,，需要拿出解決的辦法,。
最后，是如何保持現(xiàn)有國有石油央企國際競爭力問題,。
根據(jù)《能源企業(yè)全球競爭力報(bào)告（2017年）》,，中國現(xiàn)有石油央企在企業(yè)規(guī)模上位居全球油氣行業(yè)的前茅，但在效率方面,，卻與殼牌,、埃克森美孚,、道達(dá)爾,、BP等國際石油公司存在著差距。
中國油氣行業(yè)以全球50%的油氣從業(yè)人員,，使用了全球30%的油氣勘探開發(fā)裝備,，僅實(shí)現(xiàn)了1.5%的原油探明可采儲(chǔ)量和4.4%的原油產(chǎn)量，以及2.8%的天然氣探明可采儲(chǔ)量和4.1%的天然氣產(chǎn)量,，生產(chǎn)效率較低,。
國家油氣管網(wǎng)公司成立后，盡管現(xiàn)有石油央企作為國家油氣管網(wǎng)公司的股東,，仍享有資產(chǎn)收益等權(quán)利,，但與之前運(yùn)營體制相比，現(xiàn)金收益及在市場上的話語權(quán)都將得到一定的削弱,，且油氣上游勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)性極高,，收益并不穩(wěn)定。與此同時(shí),，在未來國際市場上,，現(xiàn)有國有石油央企將面臨越來越強(qiáng)大的國際石油公司的挑戰(zhàn)。
因此,，國家油氣管網(wǎng)公司成立后,，如何保持現(xiàn)有國有石油央企的國際競爭力,，保障中國油氣安全,，將是必須面對和解決的挑戰(zhàn),。
有何政策建議？
天然氣管網(wǎng)改革十分復(fù)雜和艱巨,，牽扯到較為復(fù)雜的資源配置和利益格局調(diào)整,。之前是否組建國家油氣管網(wǎng)公司的傳聞已流傳很久，并影響到了現(xiàn)有石油公司對投資建設(shè)管網(wǎng)的積極性,。
筆者認(rèn)為,，如今既然明確了，就必須加快組建的步伐,，盡快明確組建方式,、股權(quán)比例、股東收益乃至儲(chǔ)氣調(diào)峰,、應(yīng)急保供和生產(chǎn)協(xié)調(diào)等“改革重點(diǎn)和難點(diǎn)”問題,，避免在改革中出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
在公司成立和運(yùn)行初期,，建議相關(guān)部門應(yīng)給予一定政策支持,。
由于國家油氣管網(wǎng)公司剛組建和運(yùn)營，面臨的問題多并且復(fù)雜,，初期資本支出也比較大,，有可能影響到后續(xù)管網(wǎng)的建設(shè)和投資。因此,，相關(guān)部門應(yīng)出臺政策給予管網(wǎng)建設(shè)支持,。
例如，由于管網(wǎng)公司的公益性質(zhì),，可以考慮適當(dāng)降低其稅費(fèi)負(fù)擔(dān),，或者對管網(wǎng)建設(shè)用地給予政策優(yōu)惠和支持，從而降低管網(wǎng)運(yùn)營成本支出,，起到保障管網(wǎng)建設(shè)投資收益,、促進(jìn)社會(huì)資金積極參與管網(wǎng)項(xiàng)目投資建設(shè)的作用。
對于長約合同,，建議妥善處理,，化解供氣企業(yè)和管網(wǎng)公司的壓力。
高油價(jià)時(shí)期受政府顯性或隱形影響,，簽訂的掛靠石油價(jià)格的天然氣進(jìn)口長約合同主要集中在現(xiàn)有三大石油公司手里,。成立國家油氣管網(wǎng)公司后，運(yùn)銷分離,，需要處理好現(xiàn)有長約進(jìn)口氣虧損的問題,。
美國FERC500?號令要求管網(wǎng)公司,、天然氣用戶和管道第三方準(zhǔn)入者共同承擔(dān)損失。中國的情況與美國不同,，不能照搬美國經(jīng)驗(yàn),，必須統(tǒng)籌考慮、多措并舉,，合理妥善地解決這一歷史遺留問題,。
此外，還應(yīng)加強(qiáng)國家油氣管網(wǎng)公司的監(jiān)管,，防止權(quán)力尋租,。
由于國家油氣管網(wǎng)公司的壟斷性，首先要將國家油氣管網(wǎng)公司定位為公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè),，進(jìn)而對其成本和收益實(shí)行“雙限”：限制公司的整體收益水平和管道運(yùn)輸價(jià)格費(fèi)率,，強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管。
由于當(dāng)前中國管網(wǎng)總體能力不足,，改革后在保證管輸能力分配的公平,、公正和公開，防止產(chǎn)生能力分配上的尋租空間,，禁止管道容量囤積,，強(qiáng)化對管網(wǎng)公司公平開放行為的監(jiān)管。
還應(yīng)成立專門的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),，將原來分散在其他部委和三大石油公司的監(jiān)管職能收回在新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),，提升政府監(jiān)管水平和能力。
國家油氣管網(wǎng)公司成立后,，市場競爭環(huán)境將發(fā)生很大的改變,。鑒于中國冬季天然氣峰谷差大的事實(shí)，國家主管部門應(yīng)明確保供安全的責(zé)任主體單位,，實(shí)施責(zé)權(quán)利明晰與對等,，厘清資源供應(yīng)安全、管道輸配安全和用戶用氣安全的內(nèi)容和主體,。
之后,，全國已有管網(wǎng)和新建管網(wǎng)的互聯(lián)互通勢在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多,，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換,，甚至天然氣流向隨時(shí)變化，給管網(wǎng)運(yùn)營的安全和效率帶來負(fù)面影響,。
因此,，建議首先要借鑒學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際研究適合中國天然氣管網(wǎng)安全和高效運(yùn)營的系統(tǒng)解決方案,。其次,，要統(tǒng)籌規(guī)劃全國管網(wǎng)布局,，科學(xué)合理設(shè)計(jì)管道路由和管容。
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