新礦產(chǎn)資源法的十大亮點
◎ 自然資源部法規(guī)司司長 魏莉華
2024年11月8日,，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（以下簡稱“新礦產(chǎn)資源法”）經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，自2025年7月1日起施行。這是礦產(chǎn)資源法自1986年頒布實施以來的第一次大修，對保障國家礦產(chǎn)資源安全、促進礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義,，有十大亮點值得關(guān)注。
亮點一：保障國家礦產(chǎn)資源安全
礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，我國對礦產(chǎn)資源的需求和消耗日益增大,。同時,，隨著綠色低碳革命在全球的推進，對礦產(chǎn)資源及其控制權(quán)的爭奪成為大國博弈的核心,。保障國家礦產(chǎn)資源供給安全,，是建設(shè)中國式現(xiàn)代化必須面對的重大問題。新礦產(chǎn)資源法將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重,，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系,。
一是第一條增寫“保障國家礦產(chǎn)資源安全”作為礦產(chǎn)資源法的立法目的之一。二是第三條將“貫徹總體國家安全觀,，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”確立為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護工作應(yīng)當遵循的基本原則,。三是建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源特殊保護制度，將關(guān)系國家經(jīng)濟安全,、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的重要礦產(chǎn)資源納入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄,，并對其中部分特殊礦產(chǎn)資源實行保護性開采；戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆,；開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的,，可以依法實施征收。四是新增“礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急”一章作為第五章,，第一次從法律上明確礦產(chǎn)資源儲備的法律地位,，構(gòu)建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系,。五是第十五條對積極促進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作提出法律要求,。由于礦產(chǎn)資源全球空間分布客觀上具有不均勻性，世界上沒有哪一個國家的礦產(chǎn)資源是應(yīng)有盡有或者能夠完全滿足需求,。保障國家礦產(chǎn)資源安全,，必須用好兩種資源、兩個市場,，促進國內(nèi)國際雙循環(huán),。
亮點二：全面推進競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)
1996年的礦產(chǎn)資源法對探礦權(quán)、采礦權(quán)實行的申請審批制,，已經(jīng)完全不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下配置礦業(yè)權(quán)的需要,。2017年，中辦,、國辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》,，在山西、福建,、江西等6個?。▍^(qū)）開展試點，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓,。試點取得了明顯的成效,，礦業(yè)權(quán)的市場化配置成為礦政管理的共識。新礦產(chǎn)資源法將多年來實踐中行之有效的招標拍賣掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的制度上升為法律,。第十七條明確規(guī)定,，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當通過招標、拍賣,、掛牌等競爭性方式出讓,。這是重大的制度創(chuàng)新，是對礦產(chǎn)資源管理方式和利用方式的根本性變革,，對提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和保護水平具有重要意義,。在全面推進市場化方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的同時，新礦產(chǎn)資源法也對招標拍賣掛牌出讓制度作出例外規(guī)定,，即法律,、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。
亮點三：將物權(quán)登記與勘查開采許可相分離
1996年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定,，勘查,、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請,，經(jīng)批準取得勘查許可證,、采礦許可證，并辦理登記,。2020年的民法典規(guī)定：依法取得的探礦權(quán),、采礦權(quán)受法律保護，明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性,。由于沒有專門的礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度,，長期以來，勘查許可證,、采礦許可證具有“一證載兩權(quán)”的特點,，即勘查許可證、采礦許可證既是物權(quán)證書,，也是行政許可證書,。實踐中，礦政管理機關(guān)以行政權(quán)力侵犯礦業(yè)權(quán)人物權(quán)的行為時有發(fā)生,。
礦業(yè)權(quán)是“公法化”的私權(quán)。為了切實保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益,，同時兼顧礦政管理機關(guān)對礦產(chǎn)資源勘查,、開采行為的行政管制，新礦產(chǎn)資源法實行礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離的制度。第二十二條規(guī)定：設(shè)立礦業(yè)權(quán)的,，應(yīng)當向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記,。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿,，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書,。第三十三條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后，進行礦產(chǎn)資源勘查,、開采作業(yè)前,，應(yīng)當編制勘查、開采方案,，報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準,，取得勘查許可證、采礦許可證,。未取得許可證的,，不得進行勘查、開采作業(yè),。這一規(guī)定表明,，作為物權(quán)證書的礦業(yè)權(quán)證書，與作為行政許可證書的勘查許可證,、采礦許可證具有完全不同的法律屬性,。非依法律規(guī)定，非經(jīng)法定程序,，礦政管理機關(guān)不得隨意注銷礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)證書,，不得隨意剝奪礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)。
亮點四：實行探礦采礦“直通車”制度
1996年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定,，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán),。實踐中，優(yōu)先權(quán)的規(guī)定使探礦權(quán)人心存疑慮,，擔心在找到可供開采的礦產(chǎn)資源后,，不能直接將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，而需要面臨與其他經(jīng)營主體的競爭,，僅在同等條件下才能取得采礦權(quán),。
為了鼓勵勘查，切實保護探礦權(quán)人的合法權(quán)益,，新礦產(chǎn)資源法實行探礦采礦“直通車”制度,。第二十三條明確規(guī)定：探礦權(quán)人在登記的勘查區(qū)域內(nèi)，享有勘查有關(guān)礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)的權(quán)利,。這一規(guī)定表明,，取得采礦權(quán)是探礦權(quán)人依法享有的權(quán)利內(nèi)容之一,。探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，只需具備一個條件,，即探礦權(quán)人探明了可供開采的礦產(chǎn)資源,。只要探礦權(quán)人探明了儲量，就必然能獲得采礦權(quán),，不再將開采方案的審批作為設(shè)立采礦權(quán)的前置要件,。
同時，新礦產(chǎn)資源法還創(chuàng)立了新型的探礦權(quán)保留制度,。第二十五條第二款明確：為了公共利益的需要,，或者因不可抗力或者其他特殊情形，導致探礦權(quán)暫時不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的,，探礦權(quán)人可以申請辦理探礦權(quán)保留,，原礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當為其辦理。探礦權(quán)保留期間,，探礦權(quán)期限中止計算,。
亮點五：特別注重對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護
保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，是優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境,、吸引礦業(yè)投資,、繁榮礦業(yè)市場、促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,。新礦產(chǎn)資源法圍繞保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益作出多項制度安排,。
一是不再對國有,、集體和個體礦山企業(yè)區(qū)別對待,。新礦產(chǎn)資源法落實民法典關(guān)于平等保護物權(quán)的原則，刪除了1996年礦產(chǎn)資源法中有關(guān)“國有礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體”以及第五章關(guān)于“集體礦山企業(yè)和個體采礦”的規(guī)定,。二是建立礦業(yè)權(quán)收回補償制度,。第二十六條明確：礦業(yè)權(quán)期限屆滿前，為了公共利益需要,，原礦業(yè)權(quán)出讓部門可以依法收回礦業(yè)權(quán),。礦業(yè)權(quán)被收回的，應(yīng)當依法給予公平,、合理的補償,。三是對油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度。第三十六條明確：石油,、天然氣等礦產(chǎn)資源勘查過程中發(fā)現(xiàn)可供開采的石油,、天然氣的，探礦權(quán)人依法履行相關(guān)手續(xù)后,，可以進行開采,，但應(yīng)當在國務(wù)院主管部門規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦權(quán)和采礦許可證,。四是延長探礦權(quán)期限?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的探礦權(quán)有效期最長是三年，每次延續(xù)時間不得超過兩年,。實踐中,，礦山企業(yè)普遍反映探礦權(quán)期限太短，導致企業(yè)不是在續(xù)期就是在續(xù)期的路上,。為了鼓勵更多的資本投入地質(zhì)勘查,，新礦產(chǎn)資源法對探礦權(quán)期限作出優(yōu)化調(diào)整。第二十四條明確：探礦權(quán)的期限為五年,。探礦權(quán)期限屆滿,，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過三次,，每次續(xù)期為五年,。五是賦予礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。第二十三條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人有權(quán)依法優(yōu)先取得登記的勘查,、開采區(qū)域內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán),。
亮點六：對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定
1996年的礦產(chǎn)資源法對礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門規(guī)定。實踐中,，礦業(yè)用地一般依照土地管理法,，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待,，實行招標拍賣掛牌出讓,。受計劃指標偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素的影響,，“礦合法,、地不合法”的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問題,。
新礦產(chǎn)資源法堅持問題導向,，借鑒世界上絕大多數(shù)國家在礦業(yè)法對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定的做法，在第三十四條首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定,。一是將保障礦產(chǎn)資源勘查,、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查,、開采必要的用地需求,。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓,、租賃,、作價出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地,。礦山企業(yè)可以根據(jù)開采礦產(chǎn)資源的不同方式，選擇不同的用地方式,，也可以選擇多種用地方式的組合,。三是開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收,。這是對土地管理法關(guān)于土地征收范圍作出的特別規(guī)定,。四是勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時用地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源使用的土地,，符合邊開采,、邊復墾條件的，可以使用臨時用地,，但必須經(jīng)過科學論證,，臨時使用的土地屬于農(nóng)用地的，應(yīng)當恢復種植條件,。五是勘查開采礦產(chǎn)資源的用地期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限,。也就是說，當用地期限與礦業(yè)權(quán)期限不一致的時候,，可以按照礦業(yè)權(quán)的期限延長礦業(yè)用地的期限,，以確保礦地期限一致。
亮點七：建立礦區(qū)生態(tài)修復制度
1996年的礦產(chǎn)資源法僅有個別條款規(guī)定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護,，且這些規(guī)定多為宣示性條款,，可操作性不強。為了實現(xiàn)“加強礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護”的立法目的,，新礦產(chǎn)資源法專門增加“礦區(qū)生態(tài)修復”一章作為第四章,，對礦區(qū)生態(tài)修復作出明確規(guī)定。
一是明確礦區(qū)生態(tài)修復應(yīng)當堅持自然恢復與人工修復相結(jié)合,，遵循“因地制宜,、科學規(guī)劃、系統(tǒng)治理,、合理利用”的原則,。二是合理劃分礦區(qū)生態(tài)修復的責任主體，采礦權(quán)人是礦區(qū)生態(tài)修復的責任主體,，應(yīng)當依法履行礦區(qū)生態(tài)修復義務(wù),。采礦權(quán)人的生態(tài)修復義務(wù)不因采礦權(quán)消滅而免除；采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的,，由受讓人履行礦區(qū)生態(tài)修復義務(wù),。歷史遺留的廢棄礦區(qū)，礦區(qū)生態(tài)修復責任人滅失或者無法確認的,，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區(qū)生態(tài)修復,。三是建立礦區(qū)生態(tài)修復方案編制制度,。開采礦產(chǎn)資源前，采礦權(quán)人應(yīng)當編制礦區(qū)生態(tài)修復方案,，隨開采方案報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準,；采礦權(quán)人應(yīng)當按照經(jīng)批準的礦區(qū)生態(tài)修復方案進行礦區(qū)生態(tài)修復。四是明確企業(yè)的礦區(qū)生態(tài)修復費用計入生產(chǎn)成本,。采礦權(quán)人應(yīng)當按照規(guī)定提取礦區(qū)生態(tài)修復費用,，專門用于礦區(qū)生態(tài)修復。
亮點八：加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理
1996年的礦產(chǎn)資源法只有“統(tǒng)一規(guī)劃”的原則性要求,，沒有對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制審批作出規(guī)定。經(jīng)過多年的探索,，礦產(chǎn)資源規(guī)劃框架不斷完善,，內(nèi)容體系逐步豐富，國家,、省,、市、縣四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系已全面形成,。在總結(jié)多年來礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，新礦產(chǎn)資源法第九條將礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度上升為法律。
一是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的層級,，包括全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃,、省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃、設(shè)區(qū)的市和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃,，共四級,。二是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制依據(jù)，包括國家發(fā)展規(guī)劃,、全國國土空間規(guī)劃以及地質(zhì)調(diào)查成果,。市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃還要依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源狀況和實際需要,。三是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制機關(guān),，即全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國務(wù)院自然資源主管部門會同國家發(fā)展改革、應(yīng)急管理,、生態(tài)環(huán)境,、工業(yè)和信息化、水行政,、能源,、礦山安全監(jiān)察等部門編制；省級,、設(shè)區(qū)的市級和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃由同級自然資源主管部門會同同級有關(guān)部門編制,。四是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批機關(guān),，即全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門批準后實施；省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃經(jīng)省級人民政府同意后,，報國務(wù)院自然資源主管部門批準后實施,；設(shè)區(qū)的市級和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府同意后,，報上一級人民政府自然資源主管部門批準后實施,。
亮點九：明確礦產(chǎn)資源督察的法律地位
自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察,。將礦產(chǎn)資源督察納入國家自然資源督察體系,，是黨中央作出的重大決策，也是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理實踐的一項重大制度創(chuàng)新,。近年來,，派駐地方的國家自然資源督察機構(gòu)積極開展礦產(chǎn)資源督察的實踐探索，取得了一定的成效,。按照職權(quán)法定的要求,，新礦產(chǎn)資源法第十四條對礦產(chǎn)資源督察制度作出規(guī)定。
一是明確礦產(chǎn)資源督察的主體是國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu),。根據(jù)國務(wù)院批準的自然資源部“三定”規(guī)定,，國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)主要包括國家自然資源總督察、副總督察以及派駐地方的國家自然資源督察機構(gòu),。二是明確了礦產(chǎn)資源督察的對象是省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，這是自然資源督察與現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源督察員制度的最大區(qū)別,。三是明確了礦產(chǎn)資源督察的內(nèi)容是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況和監(jiān)督管理情況。新礦產(chǎn)資源法明確賦予各級人民政府加強礦產(chǎn)資源保護的法定職責,，以及縣級以上地方人民政府在礦區(qū)生態(tài)修復方面的統(tǒng)籌和監(jiān)督管理的法定職責,。這一規(guī)定對促進礦產(chǎn)資源督察的法治化具有重要意義。
亮點十：完善礦產(chǎn)資源壓覆管理
1996年的礦產(chǎn)資源法僅對礦產(chǎn)資源壓覆作了原則性規(guī)定,，要求建設(shè)單位必須向所在省,、自治區(qū)、直轄市了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況,。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準,，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。實踐中,，因礦產(chǎn)資源壓覆產(chǎn)生的矛盾糾紛大量存在,，亟須從法律層面完善相關(guān)制度措施。新礦產(chǎn)資源法在總結(jié)多年來礦產(chǎn)資源壓覆管理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在第三十二條對礦產(chǎn)資源壓覆管理作出明確規(guī)定,。
一是將避免,、減少壓覆礦產(chǎn)資源、優(yōu)化建設(shè)項目空間布局作為編制國土空間規(guī)劃的要求,。二是要求建設(shè)單位在建設(shè)項目論證時,，就要查詢占地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況；省級以上自然資源主管部門應(yīng)當為建設(shè)單位提供查詢服務(wù),。三是建設(shè)項目確需壓覆已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源,，對礦業(yè)權(quán)行使造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商,，并依法給予公平合理的補償,。四是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，確需壓覆的,，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院自然資源主管部門或者其授權(quán)的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準,。
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