礦山生態(tài)自然恢復(fù)制度的完善路徑
礦山生態(tài)自然恢復(fù)制度的完善路徑
——以安徽湖北等省份探索實(shí)踐為例
◎? 王光禹
礦山自然恢復(fù)是礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的重要方式,，目前在我國(guó)尚處于探索實(shí)施階段,。
筆者以安徽省和湖北省礦山自然恢復(fù)制度為例進(jìn)行對(duì)比分析,。從礦山自然恢復(fù)制度設(shè)計(jì)來看,，兩地有以下共同點(diǎn)：一是適用條件均要求地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定且無直接威脅對(duì)象,；二是實(shí)施主體均為屬地縣級(jí)自然資源主管部門,，目標(biāo)礦山均為歷史遺留廢棄露天礦山；三是工作流程上均需要縣級(jí)自然資源主管部門調(diào)查,、專家論證,、建立名錄、管護(hù)驗(yàn)收，要求報(bào)地方政府和市級(jí)自然資源主管部門,，并由市級(jí)自然資源主管部門最終驗(yàn)收或認(rèn)定,；四是均設(shè)立了不能按期自然恢復(fù)的補(bǔ)救措施。同時(shí)兩地制度設(shè)計(jì)存在不同之處：一是安徽省以通知的方式采取一次性摸底調(diào)查全部納入名錄,，湖北省制定的技術(shù)規(guī)范要求各地根據(jù)情況自行調(diào)查,，逐年納入名錄；二是礦山自然恢復(fù)適用條件有差別,，在責(zé)任主體,、破壞面積、區(qū)域等方面都有各自考量,；三是在實(shí)施過程中,，湖北省增加了公示備案要求，體現(xiàn)了公眾參與,；四是恢復(fù)周期,、退出機(jī)制上要求不同。
礦山自然恢復(fù)的地方實(shí)踐
2020年,，安徽省自然資源廳公布第一批共223個(gè)自然恢復(fù)廢棄露天礦山名錄,，其中安徽省六安市霍邱縣羅塔山、鞍山,、西樓3處廢棄礦山被納入自然恢復(fù)方式進(jìn)行治理的礦山名錄,，至2023年底再無相關(guān)名錄公示信息。山東省煙臺(tái)市開展了礦山自然恢復(fù)相關(guān)工作,，2023年完成87處廢棄礦山自然恢復(fù)核實(shí)工作,。湖北省宜昌市于2021年開始嘗試對(duì)部分已自然恢復(fù)礦山進(jìn)行驗(yàn)收認(rèn)定，在2022年9月湖北省自然資源廳出臺(tái)技術(shù)規(guī)范之前,，礦山自然恢復(fù)采取縣級(jí)自行組織驗(yàn)收的方式進(jìn)行,，由自然資源主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理,、林業(yè)和園林,、水利和湖泊部門前往礦山現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，對(duì)不存在地質(zhì)災(zāi)害隱患,、無生態(tài)環(huán)境污染,、破壞區(qū)達(dá)到復(fù)綠要求的，五部門依據(jù)職能職責(zé)簽字確認(rèn)通過驗(yàn)收,，并將驗(yàn)收意見及現(xiàn)場(chǎng)照片等資料報(bào)送市局備案,，對(duì)達(dá)不到要求的提出整改意見或變更修復(fù)類型。技術(shù)規(guī)范正式實(shí)施后,，湖北省建立了嚴(yán)格的礦山自然恢復(fù)管理制度,，由縣級(jí)自然資源主管部門開展現(xiàn)狀調(diào)查,、組織專家論證、建立名錄,，然后上報(bào)市局公示,、上報(bào)省廳備案，再組織編制礦山自然恢復(fù)方案,、落實(shí)管控監(jiān)測(cè)要求,、完成縣級(jí)初驗(yàn)后報(bào)市局驗(yàn)收認(rèn)定，最后完成名錄銷號(hào),、公示,。2023年6月，宜昌市公示了首批122家自然恢復(fù)礦山名錄,，截至2023年底,，共有67家礦山通過自然恢復(fù)驗(yàn)收或認(rèn)定。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,，在2023年名錄公示前已自然恢復(fù)35家（含9家人工輔助自然恢復(fù)礦山）,，占比52%；無人為干擾的自然恢復(fù)24家,，占比36%,；人工輔助自然恢復(fù)8家，占比12%,。其中2021年和2022年主要以縣級(jí)組織相關(guān)部門驗(yàn)收為主,，分別驗(yàn)收3家和27家，均為已自然恢復(fù)礦山,，2023年按照技術(shù)規(guī)范,，市級(jí)認(rèn)定37家（含已自然恢復(fù)5家）。
存在的不足
通過前往宜昌8個(gè)縣市區(qū)實(shí)地調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)走訪,，基層工作人員反饋礦山自然恢復(fù)制度在實(shí)施過程中還存在以下不足：一是流程繁多,，并不適宜所有礦山。如礦山已自然恢復(fù)（局部小面積開采但無地質(zhì)災(zāi)害隱患且已自然復(fù)綠,、歷史遺留礦山長(zhǎng)期閑置已基本復(fù)綠）或取得礦業(yè)權(quán)證后長(zhǎng)期停產(chǎn)未開采或開采面積不大,、可依靠生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)，若按照正常程序出具調(diào)查報(bào)告,、組織論證,、重新編制自然恢復(fù)方案，然后再組織層層驗(yàn)收,，不僅浪費(fèi)基層行政資源,，增加財(cái)政壓力，也加重了基層的工作負(fù)擔(dān),。二是適用條件還需進(jìn)一步完善,。技術(shù)規(guī)范針對(duì)的對(duì)象僅為露天礦山,，但對(duì)部分已采取硐口封堵,、礦區(qū)范圍內(nèi)露天部分可依靠生態(tài)系統(tǒng)自行恢復(fù)的地下開采礦山,，并未考慮在內(nèi)。三是損毀面積采取定量方式予以確定不夠科學(xué),。因?yàn)椴煌貐^(qū)的生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力不同,，在水土條件較好地區(qū)，植被易于存活,，反之在干旱炎熱地區(qū)不利于植被生長(zhǎng),，而且有些重金屬地區(qū)植被生長(zhǎng)更加困難。因此,，采取“定量+定性”方式完善技術(shù)規(guī)范,，使其更加科學(xué)。
礦山生態(tài)自然恢復(fù)制度的完善路徑
針對(duì)目前礦山自然恢復(fù)制度存在的問題,，筆者認(rèn)為可以通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),、明確適用條件、優(yōu)化管理方式,、細(xì)化管理流程來實(shí)現(xiàn)礦山自然恢復(fù)的行政管理目的,。
以法律法規(guī)明確各級(jí)管理職責(zé)及要求?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第62條規(guī)定,，縣級(jí)以上地方人民政府具有督促采礦權(quán)人切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的義務(wù)。礦山自然恢復(fù)作為礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的一種類型,，理應(yīng)在相關(guān)部門法中以法律條文的形式明確多元主體之間的法律關(guān)系,，設(shè)定礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾類型及懲戒條款，以正其名,、以充其實(shí),，發(fā)揮法律的強(qiáng)制力來督導(dǎo)相關(guān)主體履行其職責(zé)、責(zé)任或義務(wù),。
明確礦山自然恢復(fù)的適用條件,。各地按照法律法規(guī)要求，根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)目的,，結(jié)合部門規(guī)章出臺(tái)地區(qū)礦山自然恢復(fù)的規(guī)范性文件,，應(yīng)系統(tǒng)考慮當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等因素,，綜合制定地方配套技術(shù)規(guī)范或地方標(biāo)準(zhǔn),，規(guī)范礦山自然恢復(fù)管理秩序，細(xì)化礦山自然恢復(fù)的適用條件,。為明晰礦山自然恢復(fù)適用條件,，在此明確以下概念：礦山修復(fù)區(qū)為礦山發(fā)證區(qū)域與開采活動(dòng)破壞區(qū)域的整個(gè)露天區(qū)域,，破壞區(qū)是指開采活動(dòng)所破壞的區(qū)域，若破壞區(qū)存在獨(dú)立分隔的情況,，則需要逐個(gè)開展分析,。結(jié)合前文分析，“礦山自然恢復(fù)”的適用條件可以從四個(gè)方面加以考量：一是在原址上短期不再設(shè)立新礦業(yè)權(quán)的歷史遺留礦山,、輕微開采的廢棄礦山,、取證后過期的未開采礦山或已完成地下治理措施并封堵硐口的地下開采礦山露天部分；二是礦山修復(fù)區(qū)地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,，無地質(zhì)災(zāi)害隱患,；三是礦山修復(fù)區(qū)無環(huán)境污染不利影響；四是礦山修復(fù)區(qū)為礦區(qū)露天部分,，各破壞區(qū)面積不大于當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境能夠自我恢復(fù)的最大承載力面積,，且礦山各破壞區(qū)均具備自然恢復(fù)的水土環(huán)境，自然恢復(fù)趨勢(shì)明顯,。
優(yōu)化礦山自然恢復(fù)行政管理方式,。在納入自然恢復(fù)礦山名錄監(jiān)管過程中，采取一次性清查的方式易對(duì)未來工作實(shí)際考慮不足,，而采取年度變更方式則浪費(fèi)各級(jí)太多管理資源,，因此應(yīng)結(jié)合兩者優(yōu)勢(shì)予以運(yùn)用。在首次開展礦山自然恢復(fù)公示前,，可以運(yùn)用一次性清查的方式摸清底數(shù),，分門別類確定修復(fù)方式；之后再按照年度變更的方式對(duì)新產(chǎn)生的自然恢復(fù)類礦山進(jìn)行統(tǒng)計(jì),，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制,。對(duì)擬納入自然恢復(fù)名錄的礦山，填報(bào)礦山自然恢復(fù)現(xiàn)狀調(diào)查情況表并上報(bào),，表中應(yīng)詳細(xì)記錄礦山修復(fù)區(qū)范圍,、各破壞區(qū)范圍、礦山基本情況,、地質(zhì)災(zāi)害隱患,、生態(tài)環(huán)境污染情況、植被生長(zhǎng)條件,、破壞區(qū)廢渣廢石堆存狀況,、現(xiàn)場(chǎng)照片、衛(wèi)星遙感圖片等內(nèi)容,。在礦山驗(yàn)收或認(rèn)定時(shí),，應(yīng)綜合修復(fù)方式、管理權(quán)限等因素,，合理確定驗(yàn)收主體,。自然恢復(fù)類礦山不管是采取何種方式修復(fù),，其主體仍以自然恢復(fù)為主，即使采取工程措施也只是局部的或少量的,，動(dòng)工修復(fù)的范圍,、強(qiáng)度有限。而且,，在前期調(diào)查時(shí),，相關(guān)資料已收集,，市級(jí)自然資源主管部門在公示前可以審核,，能夠有效保證自然恢復(fù)的恰當(dāng)性。根據(jù)行政法高效便民原則,，行政管理應(yīng)滿足效能,、兼顧效率，因此在法定范圍內(nèi)合理簡(jiǎn)化流程,，通過分層管理實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流,，更有利于提高行政效率。綜上所述,，由縣級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織工程措施簡(jiǎn)單的礦山自然恢復(fù)驗(yàn)收更為合適,。
（作者單位：湖北省宜昌市自然資源和城鄉(xiāng)建設(shè)局）
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