礦業(yè)權(quán)審批登記要與自然資源要素管理相融合
◎? 丁 鋒
2024年11月8日,，經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（以下簡稱“新礦法”）,，全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想,，是站在全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的新起點上出臺的,，為新時代推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供了法律基礎(chǔ),。新礦法在我國礦業(yè)法治史和礦業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義,，是礦業(yè)行業(yè)的重要事件,?！皺?quán)證分離”模式不僅適應(yīng)新時代中國特色社會主義制度的要求,，更是我國礦產(chǎn)資源管理方式和礦產(chǎn)資源管理格局的一次整體性,、系統(tǒng)性、重構(gòu)性變革,。
當(dāng)前,，自然資源部正在研究起草貫徹落實新礦法的實施條例、礦業(yè)權(quán)登記辦法,、礦業(yè)權(quán)出讓合同文本,、礦產(chǎn)資源綜合勘查,、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法、油氣探采合一制度的完善與細(xì)化等配套法規(guī)和規(guī)范性文件,。個人認(rèn)為,，在貫徹落實新礦法、制定配套制度的過程中,，要綜合考慮耕地,、林地、草場,、保護(hù)區(qū),、重要濕地、水源地以及原有有效礦業(yè)權(quán)等相關(guān)自然資源要素,，在確權(quán)登記和行政許可中要建立自然資源要素的融合機制,，形成合力，在制度設(shè)計和審批管理中實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“只跑一次”,，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),，更好落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”,。
礦業(yè)權(quán)出讓要與自然資源要素相融合
新礦法第17條規(guī)定,，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣,、掛牌等競爭性方式出讓,，礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分由國務(wù)院規(guī)定。第20條規(guī)定,，礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)明確勘查或者開采的礦種,、區(qū)域，勘查,、開采,、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和安全要求，礦業(yè)權(quán)出讓收益數(shù)額與繳納方式,、礦業(yè)權(quán)的期限等事項,。可見,，這一階段礦業(yè)權(quán)出讓主要由自然資源部或地方政府按照管理權(quán)限推出相應(yīng)的勘查區(qū)塊或開采區(qū)塊（如砂石土等）,。個人認(rèn)為，出讓工作應(yīng)成立由礦管,、耕地,、林草、生態(tài)等部門組成的工作機制,，融合所有自然資源要素,，理清相關(guān)重疊和限制,，共同完成區(qū)塊核查，實現(xiàn)“凈礦”出讓,。核查內(nèi)容包括禁采區(qū)域,、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線,、自然保護(hù)地,、I級和II級保護(hù)林地、天然林重點保護(hù)地,、重要濕地,、水源地，以及與已經(jīng)存在的其他有效礦業(yè)權(quán)的重疊處理等,。按照已有規(guī)則,，通過招拍掛等方式公開出讓，明確權(quán)利義務(wù),，簽訂合同,。主要目的是為保障出讓工作順利進(jìn)行，同時也為探礦權(quán)的確權(quán)登記打好基礎(chǔ),，為后期礦業(yè)權(quán)人順利開展礦產(chǎn)勘查提前掃清障礙,。
礦業(yè)權(quán)登記要與不動產(chǎn)登記相融合
新礦法第22條規(guī)定，設(shè)立礦業(yè)權(quán)的,，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記,。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿,，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書,。
也就是說，市場主體通過競爭方式獲得礦業(yè)權(quán)后,，必須要到出讓機關(guān)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記，只有登記成功,，才算是真正擁有了礦業(yè)權(quán),，市場主體對礦業(yè)權(quán)的占有才能受到法律保護(hù)。從程序上來講,，這只是市場主體獲得礦業(yè)權(quán)的一個登記環(huán)節(jié),，應(yīng)該盡量減少申請要件，減輕市場主體的負(fù)擔(dān),。個人建議,，探礦權(quán)的登記只憑借已簽署的出讓合同及其中的相關(guān)信息就可以完成，采礦權(quán)的登記應(yīng)包括已完成的探礦權(quán)登記簿,、勘查許可證和探明儲量評審備案文件就可以進(jìn)行,。但是,，在確權(quán)登記中需要將現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)審批系統(tǒng)與不動產(chǎn)登記系統(tǒng)融合，將探礦權(quán)和采礦權(quán)登記納入自然資源不動產(chǎn)登記系統(tǒng)（包括后期的變更,、轉(zhuǎn)讓,、抵押和滅失等），實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)登記與不動產(chǎn)登記融合,，充分體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)登記的物權(quán)屬性,，落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。
兩個確權(quán)登記的主要區(qū)別是,，探礦權(quán)的登記范圍和勘查礦種在出讓前就已明確,，但是采礦權(quán)的登記范圍和擬開采礦種，需要根據(jù)已發(fā)現(xiàn)的儲量規(guī)模,、范圍和礦體分布,、新發(fā)現(xiàn)礦種、地面工程建設(shè)需要等適當(dāng)擴大登記范圍和明確礦種（需要在登記條例中明確規(guī)定擴大采礦權(quán)登記范圍的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求）,。
采礦權(quán)許可證期限要與礦業(yè)權(quán)有效期相融合
探礦權(quán)人在完成儲量確認(rèn)和采礦權(quán)登記后,，才真正成為采礦權(quán)人。按照新礦法第33條規(guī)定,，采礦權(quán)人在進(jìn)行資源開采前需要取得采礦許可證,，辦理的前提是要根據(jù)經(jīng)過評審確定的資源儲量分布和礦體走向、埋深以及開采技術(shù)和生態(tài),、安全等要求,，編制礦產(chǎn)資源開采方案，并報相關(guān)部門審批,，經(jīng)過批準(zhǔn)的開采方案和礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案一并成為獲得采礦許可證的前置要件,。這里就存在一個采礦許可證期限和礦業(yè)權(quán)有效期協(xié)調(diào)一致的問題，需要提前確定好原則和處理辦法,。
新礦法第24條規(guī)定,，探礦權(quán)每次期限為5年，屆滿可以續(xù)期,，但最多不超過3次,，延續(xù)時需要按規(guī)定退減探礦權(quán)面積。也就是說,，一個探礦權(quán)存續(xù)最多20年,，而采礦權(quán)期限是以礦產(chǎn)資源儲量和礦山（或油氣田）建設(shè)規(guī)模確定的，最長不超過30年,。辦理采礦許可證需要以采礦權(quán)登記為前提,，由于礦產(chǎn)資源開采方案、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案編制、審批等用時較長,，肯定會出現(xiàn)采礦許可證期限少于采礦權(quán)期限的問題,，不利于資源的綜合利用和企業(yè)長期發(fā)展。因此,，建議將采礦許可證期限與采礦權(quán)登記期限相融合,，以避免產(chǎn)生法律糾紛（例如，在采礦權(quán)登記簿上寫明有效期：自采礦許可證頒發(fā)之日起**年,，或以其他形式表述）,，既保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，也促進(jìn)資源綜合利用,。
油氣探采合一要與探礦權(quán)登記相融合
新礦法第36條規(guī)定,，石油、天然氣等礦產(chǎn)資源勘查過程中發(fā)現(xiàn)可供開采的石油,、天然氣等礦產(chǎn)資源的,，探礦權(quán)人依法履行相關(guān)程序后，可以進(jìn)行開采,，但應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦權(quán)和采礦許可證,。這是充分考慮到油氣資源的賦存特點和開發(fā)特點做出的特殊規(guī)定，符合工作實際,，但是也給礦業(yè)權(quán)登記管理提出了新挑戰(zhàn),。具體就是，油氣探礦權(quán)人在取得勘查許可證后,，在勘探過程中發(fā)現(xiàn)了可供開采利用的油氣資源（只是小規(guī)模的利用,，能否在后期進(jìn)行規(guī)模開采還不確定），為提高資源綜合利用效率和節(jié)約成本,，不用申報儲量,，不用取得采礦權(quán)和采礦許可證，只需要向自然資源部報告后就可以進(jìn)行開采（此時礦產(chǎn)資源開采活動已經(jīng)發(fā)生）,，但是需要在后期按規(guī)定進(jìn)行補辦相應(yīng)手續(xù)即可,。可面臨的障礙是,，我國現(xiàn)有的安全生產(chǎn)規(guī)定,，沒有采礦許可證是不可以辦理安全生產(chǎn)證的，沒有安全生產(chǎn)證是無法進(jìn)行生產(chǎn)和運輸?shù)?，這就陷入一個死循環(huán),，需要破解,。個人建議,，需要賦予油氣探礦權(quán)登記簿或勘查許可證一個新的功能，即：在礦業(yè)權(quán)登記條例中明確，油氣探礦權(quán)人可以持探礦權(quán)登記簿或勘查許可證辦理安全生產(chǎn)許可證（只是條件之一,，不能替代其他部委的要求）,，并且明確有效期限最多5年（與現(xiàn)行的油氣探采合一要求保持一致），既貫徹了新礦法,，又解決了企業(yè)的實際困難,。
礦產(chǎn)資源監(jiān)管要與自然資源監(jiān)管相融合
新礦法第56條規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工,，加強對礦產(chǎn)資源勘查,、開采和礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等活動的監(jiān)督檢查，依法及時查處違法行為,。新礦法出臺后,，違法現(xiàn)象可能由以前的無證勘查、無證開采兩種類型演化成無權(quán)勘查,、無權(quán)開采,、有權(quán)無證勘查、有權(quán)無證開采等四種形式,，應(yīng)該在后期實施條例中明確規(guī)定相應(yīng)的處罰措施,。與此同時，需要打破以前行業(yè)管理的條塊分割現(xiàn)象,，將對礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理納入自然資源綜合監(jiān)管系統(tǒng),，包括隊伍建設(shè)、工作部署,、運行體制,、行政處罰等，需要統(tǒng)一安排和考慮,，充分體現(xiàn)“兩統(tǒng)一”要求,。
（作者單位：自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心）
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