對(duì)礦山企業(yè)違法用地行為應(yīng)慎重追究刑事責(zé)任
◎? 欒政明 汪婷婷
近兩年,，雨仁律師團(tuán)隊(duì)在辦理多起礦山企業(yè)涉嫌非法占地案件時(shí)發(fā)現(xiàn),，礦山企業(yè)違法用地行為具有一些突出的特點(diǎn),，即違法用地面積大,、違法用地時(shí)間久、違法用地比例高,，且體現(xiàn)出一定的行業(yè)普遍性,。司法機(jī)關(guān)與有關(guān)部門(mén)在處理此類(lèi)案件時(shí)應(yīng)充分考慮這些行業(yè)特點(diǎn)與普遍性問(wèn)題，慎重追究企業(yè)的刑事責(zé)任,。同時(shí),，相關(guān)部門(mén)在制定和修改有關(guān)法律法規(guī)政策時(shí)，也應(yīng)根據(jù)礦業(yè)用地的特點(diǎn)，從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行優(yōu)化與完善,。
一,、礦山企業(yè)違法用地的成因分析
（一）現(xiàn)行土地管理制度與礦業(yè)用地之間的矛盾，是導(dǎo)致礦業(yè)用地普遍性違法的根本原因,。
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》《森林法》《草原法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,，采礦用地屬于建設(shè)用地，需要征占林地,、草原等農(nóng)用地的,，必須經(jīng)林草行政主管部門(mén)審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律,、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù),。整個(gè)審批流程十分繁雜、漫長(zhǎng),，要經(jīng)歷征收補(bǔ)償、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,、招拍掛出讓等一系列過(guò)程,，存在各種不確定性的因素。并且,，我國(guó)對(duì)于建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)控制制度,，即對(duì)各地區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行總量控制，各級(jí)政府在一定時(shí)期內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)是有限額的,，不能無(wú)限制地進(jìn)行建設(shè)用地審批許可,。
采礦用地，尤其是露天開(kāi)采的煤礦用地,，具有占地面積大,、多涉及農(nóng)用地等特點(diǎn)，與國(guó)家對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)政策和對(duì)建設(shè)用地的指標(biāo)控制政策形成了天然的沖突,，也決定了采礦企業(yè)一般都很難獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo),。
近些年，自然資源主管部門(mén)先后在廣西,、云南,、內(nèi)蒙古、山西等地開(kāi)展礦業(yè)用地方式改革試點(diǎn),，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的采礦用地以“臨時(shí)用地”替代建設(shè)用地審批,，目的就是為了優(yōu)化礦業(yè)用地方式，解決行業(yè)難題,。
另外,，按照規(guī)定，礦山企業(yè)需要先行獲得采礦許可，方能申請(qǐng)用地許可,。但企業(yè)如果嚴(yán)格按照審批要求,，等取得采礦權(quán)證后再申請(qǐng)用地審批，根本來(lái)不及進(jìn)行基建,。所以,，過(guò)去很多礦山企業(yè)都是采取“邊施工、邊辦證”的方式進(jìn)行用地審批,，或者采取“以租代征”等方式來(lái)規(guī)避審批,。
（二）地方政府在特定時(shí)期內(nèi)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許企業(yè)未批先建,，是導(dǎo)致違法用地現(xiàn)象多發(fā)的外部原因,。
我們?cè)谵k理部分案件中發(fā)現(xiàn)，有些礦山企業(yè)的違法用地行為,，是在地方政府的默許甚至鼓勵(lì)下進(jìn)行的,。而地方政府之所以這么做，主要就是為了促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展,。
以我們辦理的一個(gè)案件為例：2005年,，A公司與某縣政府簽訂招商引資協(xié)議，約定去該縣投資開(kāi)發(fā)煤礦并建設(shè)配套項(xiàng)目,，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助其辦理采礦許可證,、土地使用權(quán)證等相關(guān)證照。協(xié)議簽訂后,，A公司就開(kāi)始進(jìn)行投資建設(shè),，并積極辦理各項(xiàng)行政審批手續(xù)。為了盡快讓A公司的項(xiàng)目建成投產(chǎn),，盡早為地方創(chuàng)造利稅收入,，當(dāng)?shù)卣啻卧跁?huì)議中提出，各部門(mén)都要全力支持配合A公司的項(xiàng)目建設(shè),，允許A公司“先上車(chē),，后買(mǎi)票”，甚至在采礦權(quán)證尚未辦理完成時(shí),，就要求A公司先行開(kāi)采,，在當(dāng)年度完成一定產(chǎn)量的任務(wù)。在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景和大環(huán)境下,，A公司作為招商引資進(jìn)入該縣投資的企業(yè),，只能聽(tīng)從于地方政府的安排，進(jìn)行未批先建,，以配合地方政府完成招商引資任務(wù),。未批先建,、違法用地都是在該縣政府的主導(dǎo)和支持下進(jìn)行的，這也是導(dǎo)致A公司違法用地的重要原因,。
據(jù)了解,，類(lèi)似于A公司的這種情況在很多案件中都存在，體現(xiàn)出一定歷史時(shí)期內(nèi)的時(shí)代特點(diǎn),。
（三）部分礦山企業(yè)自身合規(guī)意識(shí)淡薄,，是導(dǎo)致其違法用地的內(nèi)在原因。
不可否認(rèn)的是,，部分礦山企業(yè)違法用地,，是由于其自身法律認(rèn)識(shí)不足，合規(guī)意識(shí)淡薄,。有的企業(yè)認(rèn)為,，用地審批手續(xù)并不重要，即便不合規(guī),，也只是行政違法,，交點(diǎn)罰款即可，根本不知道違法占用農(nóng)用地,，造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞且數(shù)量較大的,，還可能涉嫌刑事犯罪；有的企業(yè)認(rèn)為,，既然已經(jīng)取得了合法采礦權(quán)，自然就有權(quán)占用礦區(qū)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用,，卻不知道還要按照土地管理的相關(guān)規(guī)定辦理用地審批許可,；還有的企業(yè)就是為了逃避繳納高額的土地出讓費(fèi)用，故意不辦理用地許可,，而非法占用土地,。
二、對(duì)礦山企業(yè)違法用地行為應(yīng)慎重追究刑事責(zé)任
（一）應(yīng)堅(jiān)持罪刑法定的基本原則
罪刑法定是我國(guó)刑法的一項(xiàng)基本原則,，《刑法》第三條規(guī)定：法律明文規(guī)定為犯罪行為的,，依照法律定罪處刑；法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的,，不得定罪處刑,。在處理礦山企業(yè)涉嫌非法占用農(nóng)用地案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循該原則,。
這一點(diǎn),，在處理行為人涉嫌非法占用草原類(lèi)案件中尤為重要。2012年11月22日,，《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2012〕15號(hào)）開(kāi)始施行,。由于該司法解釋屬于創(chuàng)設(shè)性解釋?zhuān)鶕?jù)罪刑法定的基本原則，對(duì)解釋施行前的行為不應(yīng)溯及既往。因此,，對(duì)2012年11月22日之前未批先占草地的行為,，不應(yīng)按犯罪評(píng)價(jià)。例如,，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)的有關(guān)政策文件中亦體現(xiàn)了對(duì)2012年11月22日前后的行為要區(qū)別對(duì)待,，對(duì)于2012年11月22日之前的未經(jīng)審批占用草原的行為，僅需進(jìn)行行政處罰,，而不予追究刑事責(zé)任,。
（二）應(yīng)堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一的原則
非法占用農(nóng)用地罪的主觀要件為故意，即行為人明知占用農(nóng)用地改作他用的行為違反土地管理法規(guī),，而且將農(nóng)用地改作他用會(huì)造成大量農(nóng)用地被毀壞的結(jié)果,，還積極追求或放任這種結(jié)果發(fā)生。在處理礦山企業(yè)涉嫌非法占用農(nóng)用地案件時(shí),，應(yīng)注重考察其主觀上是否具備犯罪故意,，堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一原則，避免客觀歸罪,。
對(duì)于礦山企業(yè)而言,，如果其主觀上不具有非法占用農(nóng)用地的犯罪故意，客觀上也積極地履行了自己的主要義務(wù)（申請(qǐng)用地審批,、支付各項(xiàng)征占地費(fèi)用等）,。在這種情況下，就不宜追究礦山企業(yè)及相關(guān)人員非法占用農(nóng)用地罪的刑事責(zé)任,。
（三）應(yīng)堅(jiān)持尊重歷史,、保護(hù)行業(yè)的原則
如前文所述，未批先占,、違法用地產(chǎn)生的原因是多方面的,，其根本原因在于礦業(yè)用地制度的不合理，重要原因在于特定時(shí)期內(nèi)地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展鼓勵(lì)企業(yè)未批先建的政策導(dǎo)向,，而企業(yè)自身的責(zé)任往往是次要的,。因此，在處理此類(lèi)案件時(shí),，應(yīng)充分考慮這些特定的時(shí)代背景和行業(yè)特點(diǎn),，避免“一刀切”的教條執(zhí)法，慎重適用刑法追責(zé),，以保護(hù)企業(yè),，尤其是民營(yíng)企業(yè)及企業(yè)家的合法權(quán)益，保護(hù)采礦行業(yè)的持續(xù),、穩(wěn)定發(fā)展,。
三,、關(guān)于防范及處置礦山企業(yè)違法用地行為的建議
（一）對(duì)礦山企業(yè)的建議
非法占用農(nóng)用地罪是礦山企業(yè)比較容易觸犯的一個(gè)罪名,，尤其是近幾年,，隨著國(guó)家對(duì)侵害土地資源違法犯罪行為的打擊力度不斷加強(qiáng)，此類(lèi)案件明顯增多,。在這種形勢(shì)下,，礦山企業(yè)的用地合規(guī)管理變得更加重要。礦山企業(yè)務(wù)必高度重視用地的合規(guī)性,，做好事前防范和事中應(yīng)對(duì),，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解違法用地的行政違法及刑事犯罪風(fēng)險(xiǎn)。
（二）對(duì)司法機(jī)關(guān)及監(jiān)管部門(mén)的建議
司法機(jī)關(guān)在辦理礦山企業(yè)非法占用農(nóng)用地案件時(shí),，要考慮采礦行業(yè)的特點(diǎn)和背景,，對(duì)企業(yè)違法用地進(jìn)行全方位考察，仔細(xì)考量違法行為的客觀危害性及主觀可歸責(zé)性,，對(duì)違法企業(yè)做出合理合法,、恰如其分的處理。對(duì)其中不宜追究刑責(zé)的行為,，要依法作出撤銷(xiāo)案件,、不起訴或無(wú)罪裁判。
相關(guān)監(jiān)管部門(mén)一方面要加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)督,，及時(shí)糾正,、制止企業(yè)及其他用地主體的違法用地行為，避免自身失職瀆職風(fēng)險(xiǎn),；另一方面,，也要對(duì)礦山企業(yè)及其他主體加強(qiáng)事前引導(dǎo)，完善審批流程,，提供審批便利，對(duì)積極辦理用地手續(xù)的主體及時(shí)給予審批,，對(duì)因歷史遺留問(wèn)題等所導(dǎo)致的違法用地行為,，要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)妥善處理。
（三）立法完善建議
礦業(yè)領(lǐng)域之所以會(huì)存在大量的未批先建,、違法用地行為,，其根本原因，還是在于礦業(yè)用地制度本身的不合理之處,。因此,，推進(jìn)礦業(yè)用地制度的改革和完善，才是紓解礦業(yè)用地之困的根本之道,。
具體而言,，可從以下幾個(gè)方面予以完善：
一是完善礦業(yè)臨時(shí)用地制度,。新施行的《土地管理法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定：臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)，期限一般不超過(guò)二年,；建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源,、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地,，期限不超過(guò)四年,；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外,。根據(jù)本條,，建議在礦產(chǎn)資源法及相關(guān)行政法規(guī)修訂過(guò)程中，增加關(guān)于礦業(yè)臨時(shí)用地的規(guī)定,，對(duì)于礦山露天采區(qū),、排土場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)區(qū),、臨時(shí)性建筑物等用地區(qū)域,，可授權(quán)辦理臨時(shí)用地手續(xù)，并適當(dāng)放寬用地期限,，如最長(zhǎng)不超過(guò)采礦權(quán)期限,，以此來(lái)解決礦山臨時(shí)用地需求。
二是增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供地方式,。《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中均規(guī)定：對(duì)于土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用?，F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)礦山均位于農(nóng)牧區(qū),，需占用的土地也多為集體土地。因此,，除傳統(tǒng)的建設(shè)用地審批外,，對(duì)礦業(yè)用地可增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供地方式。相關(guān)部門(mén)及各地在制定有關(guān)規(guī)章,、政策時(shí),，可對(duì)此作出進(jìn)一步細(xì)化和完善的規(guī)定。
三是簡(jiǎn)化礦業(yè)用地的審批條件與流程,。《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》明確規(guī)定,，要積極推進(jìn)“凈礦”出讓?zhuān)訌?qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓流程,，提高服務(wù)效率,，合理確定出讓范圍,，并做好與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，以便礦業(yè)權(quán)出讓后,，礦業(yè)權(quán)人正常開(kāi)展勘查開(kāi)采工作,。依據(jù)該意見(jiàn)，有關(guān)部門(mén)今后在制定具體實(shí)施細(xì)則時(shí),，要注重將礦業(yè)用地與礦業(yè)權(quán)出讓相銜接,，簡(jiǎn)化礦業(yè)用地的審批條件與流程。以此減輕企業(yè)的用地審批負(fù)擔(dān),，落實(shí)“凈礦”出讓的改革舉措,。
（作者單位：北京市雨仁律師事務(wù)所）
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