所有權(quán)與所有者職責(zé)的關(guān)系
——全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制法理解析
◎? 詹華安 姜欣
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)是生態(tài)文明體制改革,、社會(huì)主義產(chǎn)權(quán)制度改革,、自然資源資產(chǎn)管理體系改革的重大舉措,，其政治意義,、社會(huì)意義、價(jià)值體現(xiàn)功在當(dāng)代,，利在千秋,。但由于我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系既沒有現(xiàn)成的模式可借鑒,，又不能完全套用歐美法系的產(chǎn)權(quán)模式，因此在試點(diǎn)工作中,，有些涉及法理概念和邏輯關(guān)系問(wèn)題一直困撓著基層參與試點(diǎn)的實(shí)踐者,，亟需有專業(yè)的辨析以厘清思路，統(tǒng)一思想,。本文嘗試以問(wèn)答方式逐一答疑解惑,。
資料圖
一、所有權(quán)與所有者職責(zé)是什么關(guān)系,？其具體的區(qū)別與聯(lián)系又是什么,？
答：第一，關(guān)于所有權(quán)的概念,。所有權(quán)出現(xiàn)在多學(xué)科中,，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中多以產(chǎn)權(quán)一詞出現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)概念不單指某一項(xiàng)權(quán)利,，而是指具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的各種利益,，包括物權(quán)、債權(quán)這些獨(dú)立的權(quán)利,，也包括可以帶來(lái)財(cái)產(chǎn)利益的占有,、使用,、收益,、處分、機(jī)會(huì)等,。在外延上,，既包括獨(dú)立的權(quán)利，也包括非獨(dú)立權(quán)利的某個(gè)權(quán)利的組成權(quán)能,，或者多項(xiàng)權(quán)能結(jié)合的權(quán)利束,。在法學(xué)中，所有權(quán)屬于民事權(quán)利,。我國(guó)《民法典》遵循物權(quán)法定原則,，物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán),、擔(dān)保物權(quán)三大類,。根據(jù)物權(quán)編第二百四十條的規(guī)定，“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),，依法享有占有,、使用、收益和處分的權(quán)利”,。相較于用益物權(quán),、擔(dān)保物權(quán),，所有權(quán)是所有物權(quán)中權(quán)能最為完整的法定物權(quán)。所有權(quán)權(quán)能不僅包括占有,、使用,、收益和處分權(quán)能，它也是一項(xiàng)權(quán)能束,，可分化出多項(xiàng)權(quán)能,。所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的源頭，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)是以所有權(quán)為依據(jù)設(shè)定的,。
第二,，關(guān)于所有者職責(zé)。所有者職責(zé)并不是法律概念,，它是結(jié)合政策,、法律、實(shí)踐,，以問(wèn)題為導(dǎo)向,，創(chuàng)造性派生出的概念。所有者職責(zé)的內(nèi)容被界定為“主張所有,、行使權(quán)利,、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任,、落實(shí)權(quán)益”,。
第三，所有權(quán)與所有者職責(zé)間關(guān)系可理解為辯證統(tǒng)一,。委托代理機(jī)制試點(diǎn)要求落實(shí)所有者職責(zé)的二十字方針,，需要在原制度上創(chuàng)設(shè)、調(diào)試,、變革相關(guān)概念,，完善制度確立與銜接。法學(xué)上,，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)具有特殊性,，具體表現(xiàn)在權(quán)利屬性的公益性、所有權(quán)主體不能變更,，制度設(shè)計(jì)需兼顧權(quán)利的公法與私法屬性,，行使方式是對(duì)所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離。為了明確委托代理的實(shí)際內(nèi)容,，指導(dǎo)地方政府實(shí)踐操作,，故國(guó)家在方案中使用“代理履行所有者職責(zé)”，目的是為了明確委托范圍,、代理權(quán)的內(nèi)容和邊界,，即“所有權(quán)委托代理的客體就是所有者職責(zé)”,。所有權(quán)委托代理，委托代理范圍須依據(jù)自然資源清單,。
二,、所有權(quán)的4項(xiàng)權(quán)能“占有、使用,、收益,、處分”與所有者職責(zé)的5句話20個(gè)字“主張所有、行使權(quán)利,、履行義務(wù),、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”之間到底是什么關(guān)系,？
答：第一,，所有權(quán)為法定物權(quán)，對(duì)應(yīng)主要的4項(xiàng)權(quán)能,，即占有,、使用、收益,、處分,，這是從所有權(quán)人行使權(quán)利角度來(lái)闡述的，但在行使所有權(quán)時(shí)需受公法約束,，尤其是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán),，對(duì)應(yīng)在憲法上主要彰顯的是國(guó)家主權(quán)的宣誓；對(duì)應(yīng)在民法典上,，標(biāo)準(zhǔn)的法律術(shù)語(yǔ)應(yīng)為自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán),。該權(quán)利與傳統(tǒng)民法私權(quán)上的所有權(quán)不同,，學(xué)界對(duì)其權(quán)利屬性存在一定分歧,，分為公權(quán)說(shuō)、私權(quán)說(shuō)和具有公權(quán)屬性的民事權(quán)說(shuō),，在行使權(quán)利時(shí)需受一定限制,，不能讓渡所有權(quán)，只能通過(guò)授權(quán),、委托代理方式,，由地方政府行使占有、使用,、收益等物權(quán)權(quán)能,。
第二，所有者職責(zé)是結(jié)合多學(xué)科與實(shí)踐的理論創(chuàng)新,，與所有權(quán)4項(xiàng)權(quán)能不屬于同一學(xué)科范疇,。但所有者職責(zé)中“行使權(quán)利”的主要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能,，包括占有、使用,、收益,、處分等，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)能,。其余16字的所有者職責(zé)內(nèi)容——“主張所有”即明確主體,；“履行義務(wù)”中義務(wù)的來(lái)源是法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定,，包括法定義務(wù)與約定義務(wù),；“承擔(dān)責(zé)任”中責(zé)任包括行政責(zé)任與民事責(zé)任，是一個(gè)綜合概念,，如國(guó)務(wù)院或其委托部門向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告,，對(duì)自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí),、追償和報(bào)告責(zé)任,，違反法律規(guī)定的法律責(zé)任等；“落實(shí)權(quán)益”中權(quán)益是一個(gè)通說(shuō)概念,，如促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值,、依法收繳收益、對(duì)資產(chǎn)管護(hù)不受侵害,、建立考核評(píng)價(jià)制度組織開展評(píng)估等工作,，在符合法律法規(guī)、政策規(guī)范內(nèi)一切有利于所有者的權(quán)益活動(dòng)都屬于落實(shí)權(quán)益內(nèi)容,。
三,、行使權(quán)力與享受權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任與履行義務(wù)的區(qū)別與相互聯(lián)系是什么?
答：按傳統(tǒng)二元界分,，法律可分為公法與私法,。行使權(quán)力一般對(duì)應(yīng)公法，需要法律的明確規(guī)定與授權(quán),，代表公權(quán)力的行使,，帶有一定的強(qiáng)制性。但隨著學(xué)界與實(shí)務(wù)界的演變,，越來(lái)越多的公權(quán)力行使也帶有一定的協(xié)商性,、平等性，需要相對(duì)方的參與,，如行政協(xié)商,、行政指導(dǎo)等，也屬行使權(quán)力范疇。
享受權(quán)利一詞并非規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ),，可調(diào)整為行使權(quán)利,，實(shí)質(zhì)結(jié)果是享受權(quán)利。在試點(diǎn)中的行使權(quán)利,，主要是指通過(guò)合理的行權(quán),，將資源資產(chǎn)用活，服務(wù)人民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,。
承擔(dān)責(zé)任與履行義務(wù)相對(duì),。法學(xué)意義上，責(zé)任來(lái)源于違反義務(wù)的法律后果,。在沒有履行或未妥善履行義務(wù)（包括法定和約定）時(shí),，義務(wù)方需承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任，一般都是消極的,。但在試點(diǎn)方案中,，所有者職責(zé)中的“承擔(dān)責(zé)任”“履行義務(wù)”與法學(xué)概念不同，某種意義上二者可通用,?！奥男辛x務(wù)”的義務(wù)來(lái)源于法定義務(wù)、政策文件中規(guī)定的義務(wù),、資源資產(chǎn)處置配置中的民事約定義務(wù),；“承擔(dān)責(zé)任”的責(zé)任包括行政責(zé)任和民事責(zé)任等，如向人大常委會(huì)報(bào)告資產(chǎn)情況,、對(duì)自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)核實(shí)和追償責(zé)任,、當(dāng)所有權(quán)受到侵害依法請(qǐng)求賠償或作為原告起訴的責(zé)任等，從某種意義上說(shuō)也是主體的義務(wù),。
四,、履行與行使的區(qū)別與聯(lián)系是什么？“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”表述正確嚴(yán)謹(jǐn)否,？行使所有者職責(zé)與履行所有者權(quán)利（權(quán)力）中的履行與行使是一回事嗎,？
答：在法學(xué)概念上，履行一般對(duì)應(yīng)義務(wù),，常表述為“履行義務(wù)”“履行合同”,，經(jīng)常表示為有相對(duì)人存在的法律關(guān)系中。行使對(duì)應(yīng)權(quán)利/權(quán)力,，表述為“行使權(quán)利，”一般用于某項(xiàng)權(quán)利有主體享有利益,，表達(dá)存在,。
義務(wù)一般是對(duì)主體的一種負(fù)擔(dān)，未履行義務(wù)需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)利/權(quán)力一般是法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種力量,。廣義上的權(quán)利,，是指民事權(quán)利，行為人可以行使也可以選擇放棄,，具有法定范圍自主選擇權(quán),，體現(xiàn)自由和自治。但權(quán)力帶有公法屬性,，須有法律法規(guī)的規(guī)定與明確授權(quán),，對(duì)行為主體來(lái)說(shuō)既是一種權(quán)力又是一種義務(wù)。
試點(diǎn)方案中的所有者職責(zé),，中央解讀為“主張所有,、行使權(quán)利、履行義務(wù),、承擔(dān)責(zé)任,、落實(shí)權(quán)益”，既包含權(quán)利又包含義務(wù),。因全民所有自然資源資產(chǎn)具有公益性,，需要在保護(hù)前提下開發(fā)利用，以資源資產(chǎn)的增值保值,、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo),，所以這里的權(quán)利，主體不能任意放棄,，但行使權(quán)利須以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo),，收益由全民共享。
五,、所有權(quán)管理體系是什么,？目前各級(jí)政府在所有權(quán)的行使中是什么角色？所有權(quán)的管理部門是什么,？
答：只有權(quán)利主體才能享有,，全民所有權(quán)自然資源所有權(quán)主體只能是全民。其他主體都是通過(guò)法律關(guān)系獲得所有權(quán)的部分權(quán)能,，成為行使主體,。
目前，各級(jí)政府在所有權(quán)的行使上,，應(yīng)在所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)內(nèi)容區(qū)分為基礎(chǔ)上來(lái)解析,。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地資源由各級(jí)政府分級(jí)管理,，存在國(guó)家所有權(quán)行使與監(jiān)管權(quán)行使不分,、所有權(quán)人不到位、權(quán)責(zé)不明晰等問(wèn)題。在探尋國(guó)家所有權(quán)行使模式的過(guò)程中,，理論界和實(shí)務(wù)界逐漸意識(shí)到,，國(guó)家所有權(quán)行使與監(jiān)管權(quán)行使的分離是實(shí)現(xiàn)行使模式轉(zhuǎn)變的前提。從2013年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》到2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》均將“所有者和監(jiān)管者分開”作為自然資源改革的主線任務(wù),。
依據(jù)目前的全民所有自然資源委托代理機(jī)制,，在實(shí)踐中無(wú)法將所有者與監(jiān)管者分開，此次全民所有自然資源委托代理試點(diǎn)的《試點(diǎn)方案》也未能明確給出這一問(wèn)題的解決方案,。
（詹華安：遼寧自然資源廳權(quán)益處二級(jí)調(diào)研員,；姜欣：遼寧大學(xué)法學(xué)院博士生）
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