戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全供應形勢及策略分析
◎? 張? 興
當前,，百年未有之大變局加速演進,，國際環(huán)境日益復雜，各種不穩(wěn)定性不確定性明顯增強,，全球礦業(yè)市場供求格局不斷調整,，“黑天鵝”事件不斷涌現(xiàn),，“逆全球化”思潮使供給中斷發(fā)生的不確定性增加，資源供應安全風險增大,，強化礦產(chǎn)資源安全供應保障機制建設的必要性與緊迫性日益顯著,。因此，客觀認識全球形勢新變化在礦產(chǎn)資源領域的體現(xiàn)和影響,，深入分析新發(fā)展格局下國內經(jīng)濟安全的新需求,，尤其基于國際大環(huán)境和國內大發(fā)展問題,，加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的戰(zhàn)略性資源供應新發(fā)展格局,，構建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障體系顯得越發(fā)重要,。
戰(zhàn)略性礦產(chǎn)多是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的物質材料
當今經(jīng)濟社會發(fā)展的不確定性因素增多，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供需出現(xiàn)區(qū)域性不協(xié)調,，構建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障體系顯得極為緊迫,。目前，世界多個國家關注到戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)在新一輪礦業(yè)競爭中的重要地位,，關鍵礦產(chǎn)“關鍵性”的界定成為世界各國礦產(chǎn)供應安全戰(zhàn)略布局的依據(jù),。近年來，新一輪科技革命的發(fā)展推動新能源,、新能源汽車等新技術,、新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和應用，全球對一些關鍵金屬資源的需求量成倍增長,。
當前主要發(fā)達國家不僅關注原油,、鐵、銅,、鋁等傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源,，同時聚焦于鋰、鈷,、錳,、鎳、稀土等礦產(chǎn)資源,，國際礦業(yè)市場競爭日趨激烈,。國際可再生能源署（IRENA）和世界銀行（WB）曾預測，到2050年,，多種關鍵礦產(chǎn)需求遠超其2017年產(chǎn)量,，如鋰2050年需求應是其2017年產(chǎn)量的9.65倍。2022年風投基金Craft Ventures普通合伙人大衛(wèi)·薩克斯（David Sacks）在推特上曾寫道,，“如果今年還能證明什么的話,，那就是沒有能源的獨立，就沒有安全（可言）”,。特斯拉CEO馬斯克在該條推文下回復稱,，“絕對的，鋰電池就是新的石油”,。
當今世界經(jīng)濟的關鍵，已經(jīng)是產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的競爭,。未來戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應是全球主要國家和經(jīng)濟體關注的焦點,。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)面臨著資源分布不均、儲量有限等更為復雜的潛在不確定性，其供應鏈存在著隨時中斷的風險,。因此,，澳大利亞、日本,、美國和歐盟4個國家（地區(qū)）在關鍵礦產(chǎn)“關鍵性”的界定上均提及供應風險,。關鍵礦產(chǎn)對經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的較高價值決定了其經(jīng)濟重要性，澳大利亞,、日本,、歐盟均認為經(jīng)濟重要性是關鍵礦產(chǎn)界定的重要指標。此外,，日本和美國結合本國國情,，日本將可操作性作為界定“關鍵性”的指標之一，美國將市場動態(tài)與產(chǎn)量增長視為評價關鍵礦產(chǎn)“關鍵性”的重要指標,，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)正在成為改變全球競爭格局的關鍵力量,。新冠肺炎疫情反復和地緣政治疊加，尤其俄烏沖突地緣政治升溫,，引發(fā)美西方對俄羅斯的經(jīng)濟制裁,，加劇了原有的“逆全球化”趨勢，催化全球礦產(chǎn)資源供應的大變局,，全球供應鏈正在加速重組,，給全球資源貿(mào)易和合作模式帶來沖擊，從原有的“即時生產(chǎn)”（just-in-time）正向“保障性生產(chǎn)”（just-in-case）模式轉變,，因俄烏沖突帶給歐洲的,，絕對不是簡單的挨凍受餓，而是礦產(chǎn)能源作為必需的生產(chǎn)資料,，導致生產(chǎn)成本的急劇上升和供應鏈斷裂,。我國是全球礦產(chǎn)資源進口價值鏈上的核心國家，世界是一個相互聯(lián)系的整體,。疫情和地緣沖突無疑會對供應鏈安全穩(wěn)定的運行帶來明顯的沖擊,，加劇了戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)供應鏈風險。
全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略是關系國家經(jīng)濟和國防安全的大事,，涉及國家政治,、經(jīng)濟、軍事,、外交和社會可持續(xù)發(fā)展等諸多領域的部署和發(fā)展策略,。保障礦產(chǎn)資源供應安全和供應鏈的可持續(xù)穩(wěn)定性已成為我國面臨的重要現(xiàn)實問題，亟待構建與世界第二大經(jīng)濟總量相匹配的戰(zhàn)略性自然資源治理機制,。礦產(chǎn)資源需求格局是由所處發(fā)展階段的綜合性因素決定的,，新發(fā)展格局下確保國家經(jīng)濟安全,，保障礦產(chǎn)資源經(jīng)濟、安全,、有效是關鍵,。在我國加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局之時,，維持一個相對的資源安全度,，更應堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全,，統(tǒng)籌國內與國際,，提高戰(zhàn)略性礦產(chǎn)自主開發(fā)供應能力和供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈韌性,，以及資源全球化配置能力和海外利益安全保護,，以防世界性資源危機對我國經(jīng)濟運行的沖擊。與此同時,，對當前新發(fā)展階段的新形勢和新問題有準確的判斷和清晰的思考,，增強國內資源生產(chǎn)保障能力，建立戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品的儲備和跟蹤制度,，是應對全球激烈博弈和競爭,，保障國家經(jīng)濟運行安全或國防安全的重要手段，也是戰(zhàn)略性/關鍵礦產(chǎn)資源全產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈善治機制的關鍵內容,。
我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求強勁但供應安全面臨威脅
長期以來,，我國礦產(chǎn)資源安全問題形勢嚴峻，資源成本是約束我國經(jīng)濟發(fā)展質量的重要內因（高培勇等,，2019）,。當前，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了嶄新發(fā)展階段,，礦產(chǎn)資源需求也呈現(xiàn)出“總量增長,、品種擴大”的特點。確保我國新興產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,，需要構建與我國實力和大國地位相匹配的礦產(chǎn)資源安全保障體系,。
在世界工業(yè)化進入資本迅速擴張時期，礦產(chǎn)資源產(chǎn)品在世界資源商品貿(mào)易中便開始占據(jù)主導地位,。很多供給問題其實是需求問題的延伸,，供給端如果缺乏足夠的響應，就會影響社會化大生產(chǎn),，產(chǎn)生“骨牌效應”,。當下全球通貨膨脹仍然居高不下，反映在石油,、天然氣,、鐵礦石和煤炭等主要原材料價格普遍上漲,，尤其今年以來全球大宗商品市場波動加劇，能源供應吃緊,、價格高企，確保能源安全穩(wěn)定供應極為重要,。作為一個外向型經(jīng)濟體,，中國的初級商品依賴進口，外采率較高,，進口來源地相對單一,。原材料價格上漲導致工業(yè)成本上升，意味著對中國這樣的制造業(yè)大國的能源及戰(zhàn)略物資供應格局都將產(chǎn)生較大影響,，其資源供應受到諸多風險因素制約,。
當今世界進入新的動蕩變革期，由于禁運,、軍事沖突,、貿(mào)易戰(zhàn)以及新冠肺炎疫情等原因，供應中斷變得越來越頻繁,。我國供應鏈存在著初級產(chǎn)品供給波動巨大,，帶給產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展諸多不穩(wěn)定性。供應鏈安全相關問題是一個關鍵點,，一旦缺乏,，對經(jīng)濟和安全帶來的影響較大，凸顯了建立穩(wěn)定的資源供應安全鏈條的迫切性,，對我國國家總體安全形勢帶來不確定性因素,。構建新發(fā)展格局的關鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻，通過開放的國內國際雙循環(huán)體系,，最終形成高端豐富而有韌性的生產(chǎn)要素供給體系,。據(jù)預測，新發(fā)展格局下戰(zhàn)略性礦產(chǎn)包括傳統(tǒng)大宗礦產(chǎn),，如銅,、鋁等，也包括新興礦產(chǎn),，如稀土,、鋰、鈷等,，未來需求仍將保持持續(xù)增長態(tài)勢,，預計在一段時期內，全球傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源供應將會處于一個“脆弱平衡”或“緊平衡”的狀態(tài),，短缺現(xiàn)象仍將持續(xù),。
目前我國仍處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期,，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源剛性需求和供需矛盾仍將長期存在。對此,，建議：
一是國家整體性發(fā)展戰(zhàn)略是制定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全供應的核心基礎,。綜合考慮礦產(chǎn)資源供應安全在國家總體安全中的地位和作用，牢固樹立大安全發(fā)展理念,，以正確的大局觀,、角色觀分析戰(zhàn)略性礦產(chǎn)所處方位，處理好資源產(chǎn)業(yè)鏈,、供應鏈安全各方面的關系,，堅持從系統(tǒng)論出發(fā)，不斷優(yōu)化多目標決策和措施,。
二是動態(tài)決策分析是國家礦產(chǎn)資源供應安全保障戰(zhàn)略的衡量尺度,。制定礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略與實施方案，應將礦產(chǎn)資源安全放入國家整體經(jīng)濟安全的大框架中,，充分考慮全球礦產(chǎn)資源稟賦及開發(fā)特性,、供求狀態(tài)，立足我國國情,、國力及國際環(huán)境,，加快完善安全發(fā)展體制機制，建立礦產(chǎn)資源保障程度動態(tài)分析系統(tǒng),，推動戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全保障體系建設,，制定符合我國實際需求的資源保障制度。
三是自有和外部可獲資源是制定國家礦產(chǎn)資源保障戰(zhàn)略的范圍依據(jù),。新發(fā)展格局下如何保障國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全,，深刻認識新發(fā)展階段的新特征、新矛盾,、新挑戰(zhàn)和新要求,，積極做好防范化解風險工作。
四是基于國家資源需求趨勢的科學預測是國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全供應保障的路徑導向,。充分考量國家,、地方、企業(yè)等在礦產(chǎn)資源安全保障中的角色,、作用,、任務及其共性、差異與特點,，根據(jù)不同時期,、不同條件下戰(zhàn)略性礦產(chǎn)可供儲量和供應能力（包括摸清資源家底、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求量預測、探明戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的可供性分析,、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障程度等）,，提出相應的目標、要求,，制定相應對策或戰(zhàn)略,，完善國家安全制度體系，打造安全共同體,，牢牢守住安全底線,，維護國家經(jīng)濟安全。
加強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全供應的韌性管理
近年來,，美國、歐盟等西方發(fā)達國家和經(jīng)濟體相繼建立和更新了關鍵礦產(chǎn)或關鍵原材料戰(zhàn)略和目錄,。美國和歐盟等經(jīng)濟體為戰(zhàn)略關鍵礦產(chǎn)保障謀求新的戰(zhàn)略計劃和礦產(chǎn)供應大聯(lián)盟,，全球各大經(jīng)濟體的關鍵礦產(chǎn)資源市場競爭日趨激烈，如在實施的“沖突礦產(chǎn)”（conflict minerals）,、“能源資源治理倡議”（energy resource governance initiative）等礦產(chǎn)保障計劃和聯(lián)盟,。從國際大環(huán)境來看，國際貿(mào)易競爭博弈和摩擦,，很大程度上沖擊著全球貿(mào)易鏈,，未來全球戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)的供應鏈必將面臨更為復雜的挑戰(zhàn)。因此,，加強戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)可供性研究是當前和未來一個時期需要關注的一個緊迫的現(xiàn)實問題,。
守住產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，就是守住經(jīng)濟生命線,。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會中,，幾乎沒有一個經(jīng)濟體能夠獨立于其他經(jīng)濟體而獨立發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈也是一個循環(huán)體系,。隨著世界大發(fā)展大變革大調整,，主要發(fā)達國家紛紛實施再工業(yè)化戰(zhàn)略，一些新興經(jīng)濟體加快工業(yè)化步伐,。部分發(fā)達國家筑“高墻”阻斷全球供應鏈,，加強主要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應鏈，實施安全審查,，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)“斷鏈”風險增加,，安全隱憂不斷凸顯。
戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應安全不僅是一種狀態(tài),，而且具有動態(tài)性的特征,。其重要性、關鍵性和稀缺性是一個動態(tài)向前發(fā)展的過程,。從動態(tài)發(fā)展的角度來看,，有的礦種長期都是戰(zhàn)略性礦產(chǎn),，有的礦種重要性、稀缺性特征則隨著時間軸的改變而改變,，其涵義是動態(tài)變化且與國家或地區(qū)的實際情況及所處的具體形勢情景相關的,。當前，面對錯綜復雜的形勢,，要統(tǒng)籌需要和可能,，規(guī)避風險和挑戰(zhàn)，著眼變局的長遠策略,，建立動態(tài)的,、相對的礦產(chǎn)安全評價機制，采取定期或不定期的資源安全評估形式,，降低戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障風險,。特別是針對當前國際形勢新出現(xiàn)的不確定性對礦產(chǎn)資源供給安全的影響，深入開展調查研究,，深化戰(zhàn)略洞察,，加強對國家具有戰(zhàn)略意義礦產(chǎn)的供應安全應對，改善供應鏈韌性,，不僅是應對風險挑戰(zhàn)的關鍵之舉,，更是著眼長遠之策。
面對復雜的外部形勢和更加明顯的種種不確定性,，準確把握發(fā)展大勢,，積極貫徹國家“穩(wěn)鏈、補鏈,、強鏈”政策,，“相機選擇”中架構我國礦產(chǎn)資源韌性供應鏈，把握好內循環(huán)與雙循環(huán)內生潛力及對外部不確定性和不利因素的抗御,，增強雙循環(huán)新格局規(guī)避風險能力,，以便在變局中謀更大新局。一是規(guī)避風險能力,。需要對我國主要礦產(chǎn)出現(xiàn)國外供應中斷的情況進行推演,，如在發(fā)生重大事件、戰(zhàn)爭,、災害等中斷時的危機外溢,，測算保障我國相關產(chǎn)業(yè)鏈運轉的最低國內儲量和產(chǎn)量，供應鏈系統(tǒng)能夠完全規(guī)避風險或者以最小的損失平穩(wěn)渡過,，最小化中斷的破壞程度,，作為保障我國資源安全的底線。二是自主保供能力。當供應鏈中斷時,，充分挖掘國內礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的潛力,，增強自主保障能力，采取一切必要措施守住底線,，強化我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供需系統(tǒng)的結構,，能夠快速反應并找到有效恢復路徑回到穩(wěn)定狀態(tài)的能力，增強供應鏈韌性管理成為當前和今后礦產(chǎn)資源可持續(xù)保供戰(zhàn)略的重要著力點,。
（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）
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