以良法促善治
——談如何進(jìn)一步提升自然資源系統(tǒng)的法治建設(shè)水平
◎? 宦吉娥
◆核心閱讀◆
自然資源立法集成創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)在于以自然資源立法賦權(quán)和賦能，明晰生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任,，以依法保障人民權(quán)益為根本目的,。一方面,，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系,，提供制度激勵(lì),；另一方面,，強(qiáng)化自然資源開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)性規(guī)制,，并為其提供制度保障。
自然資源是指天然存在,、有使用價(jià)值,、可提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體,。持續(xù),、充裕和高質(zhì)量的自然資源供給需要自然資源良法善治提供保障，自然資源良法善治必然構(gòu)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一隅,。通過(guò)自然資源良法善治,，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值，生態(tài)環(huán)境的美麗宜居,，自然資源福祉的公平共享,，能夠更加彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
生態(tài)法治觀念為自然資源領(lǐng)域的良法善治提供根本遵循和行動(dòng)指南
個(gè)人認(rèn)為,，無(wú)論是“山水林田湖草生命共同體”的整體生態(tài)倫理觀,，還是“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展觀，均表現(xiàn)為堅(jiān)定主張“生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,，是最普惠的民生福祉”生態(tài)正義觀,。此外,，“美麗中國(guó)全民行動(dòng)”生態(tài)社會(huì)觀，富含法治思維,，強(qiáng)調(diào)用最嚴(yán)格的制度,、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依靠和運(yùn)用法治解決復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源治理問(wèn)題,。
生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源治理是習(xí)近平法治思想產(chǎn)生和運(yùn)用的重要領(lǐng)域,，對(duì)“為什么推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)怎樣的生態(tài)文明建設(shè),，如何推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”等一系列重大理論與實(shí)踐問(wèn)題的科學(xué)回答促成了生態(tài)文明思想與法治思想的交融創(chuàng)新，是我國(guó)走向生態(tài)文明新時(shí)代的科學(xué)理論指引,。
適應(yīng)新時(shí)代自然資源善治的法律機(jī)制尚待健全,，攻堅(jiān)需法律保障
良法為法治之源，善治之基,。我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立了以憲法自然資源和生態(tài)環(huán)境相關(guān)規(guī)定為總領(lǐng),，以自然資源門(mén)類及行業(yè)立法為骨干，以大量行政法規(guī),、部門(mén)規(guī)章,、地方性法規(guī)為配套支撐的自然資源法群，為深化自然資源改革,、推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐,。但是，自然資源既是社會(huì)公益的載體,，又是人民群眾最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,，自然資源開(kāi)發(fā)利用社會(huì)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，治理難度大,，立法的利益衡量復(fù)雜,，對(duì)社會(huì)實(shí)踐需求的回應(yīng)較為滯后，存在空白點(diǎn),、薄弱點(diǎn),，法律、法規(guī)及規(guī)章間的協(xié)調(diào)性,、科學(xué)性,、操作性尚顯不足，導(dǎo)致現(xiàn)有自然資源法群尚不能充分滿足支撐自然資源善治的要求,，亟待集成創(chuàng)新,。
構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范,、運(yùn)行有效的自然資源法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)基于自然資源治理實(shí)踐的規(guī)范需求,，遵循生態(tài)整體性治理理論的要求,，踐行“兩山”論的生態(tài)發(fā)展智慧，需要做到以下兩點(diǎn)：
第一,，注重自然資源領(lǐng)域立法的內(nèi)部及外部協(xié)調(diào)性,，采用自然資源法典化思維布局規(guī)劃自然資源領(lǐng)域法律、法規(guī)及規(guī)章等立改廢釋的議題,、區(qū)域和時(shí)序,，穩(wěn)步推進(jìn)自然資源立法實(shí)踐，從根本上解決一些制度適用困難的難題,。自然資源法領(lǐng)域內(nèi)部,，以全自然資源系統(tǒng)、生態(tài)空間視域逐步整合單門(mén)類單行業(yè)的碎片化平面化自然資源法群,，查漏補(bǔ)缺,，確保對(duì)“山水林田湖草”從整體生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、全球性資源生態(tài)安全等方面進(jìn)行管控和治理,，形成制度合力,。
生態(tài)文明被寫(xiě)入憲法，確立“美麗中國(guó)”國(guó)家目標(biāo),，明確了環(huán)境保護(hù)資源合理利用國(guó)策的要求,，承接了《民法典》綠色自然資源權(quán)利體系細(xì)化構(gòu)建的任務(wù)，用好用足行政法,、經(jīng)濟(jì)法,、刑法等部門(mén)法的自然資源規(guī)制手段，籌劃錨定自然資源法群在法治生態(tài)化,、環(huán)境法典化時(shí)代潮流中的功能定位,。
第二，自然資源立法集成創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)在于以自然資源立法賦權(quán)和賦能,，明晰生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任,，以依法保障人民權(quán)益為根本目的。一方面,，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系,，提供制度激勵(lì)。吸納自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐成果,，深研國(guó)家和集體公有自然資源所有制與產(chǎn)權(quán)制度原理,，明晰自然資源所有制公法規(guī)制與自然資源所有權(quán)私法權(quán)能，推進(jìn)自然資源開(kāi)發(fā)者權(quán)益形式與內(nèi)容的細(xì)分,、創(chuàng)新與法定化,，借助市場(chǎng)資源配置手段，激發(fā)市場(chǎng)活力,，提升自然資源開(kāi)發(fā)利用效能,，同時(shí)充分保護(hù)產(chǎn)權(quán),。另一方面，強(qiáng)化自然資源開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)性規(guī)制,，并為其提供制度保障,。明晰自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)人的社會(huì)義務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律和合同義務(wù),；遵循功能適當(dāng)原則,，明晰各國(guó)家機(jī)關(guān)在自然資源配置、開(kāi)發(fā)利用,、生態(tài)修復(fù)全環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),，匹配相應(yīng)的執(zhí)法資源和規(guī)制工具箱，設(shè)置科學(xué)合理的運(yùn)行程序,；進(jìn)一步健全資源環(huán)境法律責(zé)任體系,，完善“生態(tài)環(huán)境損害、自然資源資產(chǎn)損失”的責(zé)任追究制度,。
適應(yīng)自然資源整體性、復(fù)雜性,、多樣性監(jiān)管需求的法治裝置亟待發(fā)掘,，克難需良器
欲善其事，必利其器,。人類社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步極大拓展了自然資源的開(kāi)發(fā)利用深度和廣度,，人類對(duì)自然資源的需求也從物質(zhì)與能量的獲取擴(kuò)展至生物多樣性、自然景觀等生態(tài)系統(tǒng),，以及精神層面的滿足,。“山水林田湖草”作為生命共同體,，各組成部分相互聯(lián)系又相互制約,，某一資源的變化會(huì)引發(fā)其他資源的連鎖式反應(yīng)，自然資源和生態(tài)系統(tǒng)自身的連鎖反應(yīng)又會(huì)影響到廣泛而多元民眾福祉,，使得自然資源治理面臨技術(shù)門(mén)檻高,、目標(biāo)沖突多、利益衡量難,、風(fēng)險(xiǎn)大,、不確定性強(qiáng)等多重困難。
自然資源領(lǐng)域法治建設(shè)之難,，在于適應(yīng)自然資源整體性,、復(fù)雜性、多樣性監(jiān)管需求的法治裝置亟待發(fā)掘,，克難需良器,，亟需法治應(yīng)對(duì),。
為了克服自然資源治理的多重困難，科技手段,、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等日益受到重視,。以信息化推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì),、暢通溝通渠道,、輔助科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)共享和智慧治理,，強(qiáng)化資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作已成為共識(shí),。然而，技術(shù)手段需要制度能力加持才能更好地發(fā)揮功效,，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要政府規(guī)制與自我規(guī)制相向發(fā)力才能適度有效,，需要在以下兩點(diǎn)發(fā)力：
第一，為自然資源綜合決策,、監(jiān)測(cè)評(píng)估,、風(fēng)險(xiǎn)管控所需的信息數(shù)據(jù)的采集、處理,、存儲(chǔ),、分析、使用,、共享等各個(gè)環(huán)節(jié)制定專業(yè)清晰的法律法規(guī),、標(biāo)準(zhǔn)指南規(guī)程等，維護(hù)全鏈條數(shù)據(jù)權(quán)益,，確保自然資源大數(shù)據(jù)安全可靠,，保障大數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)良好。優(yōu)化,、整合數(shù)據(jù)采集部門(mén),、采集環(huán)節(jié)、采集層級(jí)的自然資源信息管理制度和眾多信息平臺(tái),；賦予各層級(jí)行政部門(mén)和公共管理組織合法的信息采集權(quán)限,，同時(shí)堅(jiān)持最小必要性原則，充分保障社會(huì)主體的信息權(quán)益,。以自然資源信息歸集和共享實(shí)現(xiàn)不同管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和融合,，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和職能的整合聯(lián)結(jié)，避免出現(xiàn)信息孤島,。
第二,，在自然資源法治建設(shè)中要發(fā)揚(yáng)全過(guò)程人民民主，要堅(jiān)持建設(shè)美麗中國(guó)的全民行動(dòng),，形成自然資源風(fēng)險(xiǎn)防范的重疊共識(shí),，增強(qiáng)自然資源法律制度更新能力和適應(yīng)能力,。為了應(yīng)對(duì)自然資源不確定性風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)化,、重視技術(shù)路徑,、規(guī)制路徑等，在借助技術(shù)專家深度參與,，創(chuàng)制細(xì)密的規(guī)制措施,，利用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)信息的歸集和流通識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)位階,，強(qiáng)化制度的穩(wěn)定性及可預(yù)見(jiàn)性,。同時(shí)，自然資源法治建設(shè)成效也需要在長(zhǎng)期實(shí)踐中接受檢驗(yàn),，不斷優(yōu)化,，發(fā)揚(yáng)全過(guò)程人民民主，讓公眾成為自然資源法治的塑造者,、監(jiān)督者,、承受者，從而使公眾真正理解和接受制度的設(shè)計(jì)部署,，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),。
綜上所述，自然資源法治建設(shè)要找準(zhǔn)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),，實(shí)現(xiàn)立法集成創(chuàng)新，全面提升法治效能,。從良法的建構(gòu),，到法治的踐行，最終達(dá)至善治,，都必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想,、習(xí)近平法治思想為指引，找到攻堅(jiān)克難的正確路徑,，為人民富裕,、國(guó)家強(qiáng)盛、美麗中國(guó)建設(shè)保駕護(hù)航,。
?。圩髡呦抵袊?guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）副教授，自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究人員］
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