地調(diào)領(lǐng)域內(nèi)在法律規(guī)范亟待系統(tǒng)的外在表達(dá)
◎? 李顯冬 戴文瑜
就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家安全保障而言，地質(zhì)調(diào)查無疑是具有先行性,、基礎(chǔ)性的重要工作,，其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的方方面面密不可分,。黨的二十大強(qiáng)調(diào),，“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化,，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”,，其中要以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ),，以新安全格局來保障新發(fā)展格局,。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全須以保障我國(guó)戰(zhàn)略性資源安全為基礎(chǔ),，地質(zhì)調(diào)查工作的高效化、科學(xué)化和系統(tǒng)化無疑是實(shí)現(xiàn)該基礎(chǔ)的基礎(chǔ),。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,，由于各種原因，地質(zhì)勘查工作出現(xiàn)勘查效率低,、權(quán)力尋租等問題,。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家提倡公益性地質(zhì)調(diào)查工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作予以區(qū)分,，只是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的盲目性和滯后性,，各市場(chǎng)主體均在努力追求自身利益的最大化，導(dǎo)致企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作中出現(xiàn)操作不規(guī)范,、地質(zhì)資料匯交不完整,、不及時(shí)等“市場(chǎng)失靈”的問題。為應(yīng)對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作中出現(xiàn)的問題,，單純依靠傳統(tǒng)公法或者私法的調(diào)整手段,，無法從根本上解決這些問題，必須綜合公法規(guī)制與私權(quán)保障,，實(shí)現(xiàn)“政府-社會(huì)-民事主體”三方利益的動(dòng)態(tài)平衡,。
野外地質(zhì)調(diào)查
一、推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查立法的必要性
地質(zhì)調(diào)查是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家安全保障的基礎(chǔ)性工作,，加快推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查立法進(jìn)程可保證地質(zhì)調(diào)查工作的高效有序進(jìn)行,，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)土資源管理能力的現(xiàn)代化，并以此為基點(diǎn),，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。
（一）分散化、碎片化和重復(fù)率高的地質(zhì)調(diào)查立法亟待系統(tǒng)化
從新中國(guó)成立初期的“開發(fā)礦業(yè),，地質(zhì)先行”,，到自然資源部成立后的“摸清家底”，再到國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》明確指出“要建立健全地質(zhì)勘查法規(guī)體系,，嚴(yán)格依法行政,，依法維護(hù)地質(zhì)工作秩序,，為地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查提供良好的工作環(huán)境”，直至2022年10月習(xí)近平總書記給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊(duì)全體地質(zhì)工作者的重要回信,，新中國(guó)建設(shè)始終貫穿著對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作的高度重視,。
在地調(diào)領(lǐng)域，目前最急切的就是要解決立法分散化,、碎片化和重復(fù)率高等問題,。特別是在我國(guó)的資源和環(huán)境立法分別屬于民法、經(jīng)濟(jì)法和行政法不同法律規(guī)范系統(tǒng)的情況下,，這種分別立法模式更容易導(dǎo)致法律上的沖突,。黨中央提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要決定，地質(zhì)調(diào)查工作作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)之基礎(chǔ),，新時(shí)期新形勢(shì)下加快地質(zhì)調(diào)查法治體系建設(shè)研究尤為必要,。黨的二十大強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》明確指出,，要提升安全保障能力,，夯實(shí)內(nèi)需發(fā)展基礎(chǔ)，把安全發(fā)展貫穿擴(kuò)大內(nèi)需工作各領(lǐng)域和全過程,，著力提升糧食,、能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域供應(yīng)保障能力?！?023年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》明確將“加強(qiáng)重要能源,、礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)”作為今年的重點(diǎn)工作?？梢?，國(guó)土資源管理、國(guó)家安全建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義的重要議題,，而這些都是地質(zhì)調(diào)查工作所服務(wù)的重要內(nèi)容,，所以有必要加快地質(zhì)調(diào)查立法進(jìn)程，推進(jìn)地質(zhì)工作的綜合化,、信息化,、社會(huì)化和全球化。
（二）地質(zhì)調(diào)查法律規(guī)范具有綜合法律調(diào)整的特點(diǎn),，急需科學(xué)概括抽象其層次性特征
1.法治國(guó)土的思路凸顯了中國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作法治建設(shè)任務(wù)的重要性,。
在“大國(guó)土”“大資源”“大地質(zhì)”的理念下，地質(zhì)調(diào)查工作隸屬于自然科學(xué)體系的范疇,，必須堅(jiān)持地質(zhì)調(diào)查工作的公益性定位,，遵循地質(zhì)工作規(guī)律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律工作規(guī)律，建立地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃,、地質(zhì)調(diào)查權(quán),、成果質(zhì)量監(jiān)督檢查、資料管理與服務(wù),、財(cái)政出資等基本制度,，以保障和推動(dòng)地質(zhì)調(diào)查工作的開展。地質(zhì)調(diào)查立法既是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)法治國(guó)土的需要,，也是地質(zhì)調(diào)查工作自身發(fā)展的必然要求,，必須加快推進(jìn),。
2.目前地質(zhì)調(diào)查法律規(guī)范系統(tǒng)零散化,、碎片化、附屬化的特點(diǎn)必須改變,。
目前,，我國(guó)地質(zhì)調(diào)查法律體系呈現(xiàn)出零散化、碎片化,、附屬化等特征,，鑒于目前尚沒有一部專門的地質(zhì)調(diào)查法律法規(guī)，并且現(xiàn)有立法過多地強(qiáng)調(diào)地質(zhì)調(diào)查工作對(duì)其他基礎(chǔ)工作的“附屬性”,，而忽視了地質(zhì)調(diào)查工作的獨(dú)立性及存在意義,。這與我國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作的重要性并不相當(dāng)，嚴(yán)重阻礙了地質(zhì)調(diào)查工作的合法,、高效,、有序開展。
3.領(lǐng)域性的法律調(diào)整已成為經(jīng)濟(jì)法的新的規(guī)制形式,。
當(dāng)今中國(guó),，重大領(lǐng)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題愈加呈現(xiàn)出交叉性、整合性和動(dòng)態(tài)性特征,，以問題為中心的整合性,、多維度和一體化的研究范式愈加獲得重視。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的語境下,，有必要確立“領(lǐng)域法學(xué)”的概念以及“領(lǐng)域法”的治理邏輯,，以回應(yīng)社會(huì)大變革時(shí)代的現(xiàn)實(shí)訴求，為地質(zhì)調(diào)查立法的推進(jìn)提供思維范式,。
國(guó)內(nèi)其他相關(guān)行業(yè),，如土地調(diào)查、基礎(chǔ)測(cè)繪和地震監(jiān)測(cè)工作,，都早已有相關(guān)的行政法規(guī)作為保障,。國(guó)際上，世界各國(guó)均通過不同程度的地質(zhì)調(diào)查立法來保障其地質(zhì)調(diào)查工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性和公正,。在內(nèi)外雙重壓力之下,，加快推進(jìn)領(lǐng)域性的地質(zhì)調(diào)查立法，以實(shí)現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查制度的自我革新,，更好發(fā)揮對(duì)其他行業(yè)的服務(wù)支撐作用,。
（三）地質(zhì)調(diào)查法律規(guī)范系統(tǒng)之目的功能必須予以明晰
地質(zhì)調(diào)查工作作為一種公益性工作,，在整個(gè)地質(zhì)工作中具有先導(dǎo)作用及基礎(chǔ)性和服務(wù)性的功能,。隨著國(guó)際局勢(shì)日益緊張、國(guó)家間貿(mào)易摩擦不斷升級(jí),，全球石油,、天然氣、鐵礦石等自然資源貿(mào)易的不確定性,、不穩(wěn)定性明顯增強(qiáng),，單純依靠國(guó)際流通即實(shí)現(xiàn)資源供給已成為不可能的事情。同時(shí),，鑒于我國(guó)部分礦產(chǎn)資源存在品位低,、開采難度大等不足因素，所以有必要通過地質(zhì)調(diào)查工作的科學(xué)高效開展,，將自然資源開采保持在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主可控范圍之內(nèi),，以保證礦產(chǎn)等自然資源的國(guó)內(nèi)自足性，時(shí)刻把握總體國(guó)家安全觀,，在國(guó)家安全“命運(yùn)共同體”理念下,，給予地質(zhì)調(diào)查專業(yè)性的支撐，完善國(guó)家安全治理系統(tǒng)中的地質(zhì)元素,。通過加快地質(zhì)調(diào)查法的立法進(jìn)程,，為地質(zhì)調(diào)查工作的進(jìn)一步開展提供基本規(guī)范遵循。
二,、推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查立法具有緊迫性,，時(shí)不我待
當(dāng)前，我國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作的開展仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),，難以適應(yīng)工業(yè)化,、城市化、市場(chǎng)化,、國(guó)際化和建立公共服務(wù)型政府等國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,。為充分發(fā)揮地質(zhì)調(diào)查的先行性和基礎(chǔ)性作用，緩解資源“瓶頸”,，推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查立法非常關(guān)鍵,。
（一）地質(zhì)調(diào)查工作領(lǐng)域不斷擴(kuò)展,，需要將行之有效的臨時(shí)應(yīng)急措施定型化
地質(zhì)調(diào)查最大的特質(zhì)在于其服務(wù)多種行業(yè)，最大的價(jià)值在于其整體效應(yīng),，是涉及多種行業(yè)與資源的綜合性概念,。其不僅要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需的資源增長(zhǎng)需求，為資源勘查,、評(píng)價(jià)與開發(fā)服務(wù),，而且還要為區(qū)域和地方發(fā)展服務(wù)，提供有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃,、基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定性評(píng)價(jià)及地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)等方面決策的地質(zhì)依據(jù),。為了正確把握和調(diào)整國(guó)家地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的定位和發(fā)展方向，探索適應(yīng)中國(guó)特點(diǎn)的地質(zhì)調(diào)查工作全方位發(fā)展道路,，也需要深入推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查的專門立法,。
（二）地質(zhì)調(diào)查工作所涉及的不同社會(huì)領(lǐng)域亟待協(xié)同立法
地質(zhì)調(diào)查工作是進(jìn)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃、開發(fā),、利用的基礎(chǔ)性工作,，地質(zhì)調(diào)查工作在發(fā)展過程中遇到各種問題需要明確的相關(guān)法律來進(jìn)行規(guī)范，地質(zhì)調(diào)查工作尚存在專項(xiàng)立法缺乏,、地質(zhì)調(diào)查權(quán)屬規(guī)定不明確及行政管理等諸多問題。礦產(chǎn)資源綜合利用研究是地質(zhì)調(diào)查工作的重要內(nèi)容,，現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》中涉及地質(zhì)調(diào)查的內(nèi)容比較多,，是地質(zhì)調(diào)查條例制定的依據(jù)和效力的來源。實(shí)踐中,，由于地質(zhì)調(diào)查工作缺乏完善的法律法規(guī)保障和執(zhí)法依據(jù),，導(dǎo)致一部分地質(zhì)調(diào)查工作在開展的過程中障礙重重，如收費(fèi)名目繁多,、繳納保證金,、地調(diào)技術(shù)設(shè)施經(jīng)常遭到破壞等，極大地打擊了地質(zhì)調(diào)查人員開展工作的積極性,，嚴(yán)重影響了國(guó)家地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃的實(shí)施,，制約了地質(zhì)調(diào)查工作的高效有序開展。
（三）地質(zhì)調(diào)查資料的統(tǒng)一匯交急需立法控制以利宏觀調(diào)控
資料匯交作為地質(zhì)資料管理制度的一個(gè)重要內(nèi)容,，其監(jiān)管機(jī)制亟待一部專門的地質(zhì)調(diào)查法健全,，使地質(zhì)資料在匯交后依規(guī)分為商業(yè)、公益,，依法向社會(huì)共享,，更好地促進(jìn)地質(zhì)資料的使用，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本投入找礦,。目前,，地質(zhì)資料匯交監(jiān)管主要存在以下幾個(gè)問題：一是匯交人法律責(zé)任落實(shí)不到位,。國(guó)家明確規(guī)定了地質(zhì)資料匯交內(nèi)容及主體，但匯交人對(duì)這些要求并不重視,，甚至在安排地質(zhì)項(xiàng)目工作時(shí)根本不考慮地質(zhì)資料匯交的問題,，以致于出現(xiàn)大量成果資料不完整、錯(cuò)漏多,、質(zhì)量不高的情況,。二是監(jiān)管部門監(jiān)管職權(quán)有限。目前納入政府監(jiān)管的地質(zhì)資料主要包括：自然資源管理部門管理的探礦權(quán)和采礦權(quán),、中央和省財(cái)政出資開展的地質(zhì)工作項(xiàng)目,。而實(shí)踐中大量存在的農(nóng)業(yè)、交通,、水利等地質(zhì)項(xiàng)目并沒有納入監(jiān)管范圍,，同時(shí)監(jiān)管部門公開信息較少，社會(huì)關(guān)注度不高,，利用社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督的作用有限,。三是違規(guī)處罰措施落實(shí)不嚴(yán)?！兜刭|(zhì)資料管理?xiàng)l例》規(guī)定,，未在規(guī)定期限匯交地質(zhì)資料的，責(zé)令限期匯交,；仍不能在限期內(nèi)匯交的,，給予罰款處罰；偽造地質(zhì)資料或弄虛作假的,，處10萬元罰款,。實(shí)踐中，未限期匯交和地質(zhì)資料造假的情況都存在,，但是真正受到處罰的企業(yè)并不多,，難以對(duì)企業(yè)的違規(guī)行為起到預(yù)防作用。上述不規(guī)范的地質(zhì)資料匯交監(jiān)管行為需要專門的地質(zhì)調(diào)查立法設(shè)立專章進(jìn)行完善,，可以將現(xiàn)有的《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》統(tǒng)合到統(tǒng)一的地質(zhì)調(diào)查立法中去,。
（四）地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的建設(shè)亦需要依法行政
地質(zhì)工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面,。地質(zhì)調(diào)查工作又是這一基礎(chǔ)性工作的基礎(chǔ),。正因?yàn)槿绱耍澜绨l(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)化程度非常成熟的條件下,，仍然保留有一支從事地質(zhì)調(diào)查工作的隊(duì)伍及機(jī)構(gòu),，且為該國(guó)經(jīng)濟(jì)和地球科學(xué)的發(fā)展作出了不朽貢獻(xiàn)。鑒于此,，立法保障,、需求導(dǎo)向,、人才培養(yǎng)、基地建設(shè)和強(qiáng)化綜合等手段,，均須確保其在國(guó)際相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者地位,。
但我國(guó)地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的組織及行為選擇由于缺乏明確的法律依據(jù)，導(dǎo)致其投資成本大但獲得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益低,。從橫向上看,，行政職權(quán)混亂?？v覽我國(guó)地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域現(xiàn)有的法律法規(guī),，不能完全涵蓋中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局作為我國(guó)公益性地質(zhì)工作主導(dǎo)部門的全部職責(zé)，大多屬于行為規(guī)范,，基本上沒有涉及主體規(guī)范或責(zé)任規(guī)范,；從縱向上看，中央與地方地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào),。實(shí)踐中出現(xiàn)重復(fù)性的地質(zhì)調(diào)查行為,，嚴(yán)重降低了地質(zhì)調(diào)查工作開展的效率。
三,、結(jié) 語
地質(zhì)調(diào)查是基礎(chǔ)性,、戰(zhàn)略性、公益性的地質(zhì)工作,，其核心在于總體上提高全民福祉,，在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位已不言而喻，地質(zhì)調(diào)查立法工作的推進(jìn)勢(shì)在必行,。
作為礦產(chǎn)資源勘查管理的基礎(chǔ)要求，地調(diào)立法應(yīng)重視以下問題：首先,，探礦權(quán)合法權(quán)益必須受到法律充分保護(hù),。國(guó)家保護(hù)探礦權(quán)人在依法取得勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源,，實(shí)現(xiàn)“開發(fā)礦業(yè),、地質(zhì)先行”勘查作業(yè)過程中的依法所取得的各種合法權(quán)益。同時(shí),，法律規(guī)定的勘查期間,，必須依照規(guī)定完成最低勘查投入，并依法及時(shí)上繳法律規(guī)定的各種地質(zhì)資料,。
其次,，地調(diào)立法必須確立地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交、權(quán)益保護(hù)和公開利用三項(xiàng)基本制度,。地質(zhì)資料蘊(yùn)含著豐富的地質(zhì),、礦產(chǎn),、國(guó)土資源的信息，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地質(zhì)礦產(chǎn)科學(xué)研究,、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,、減少地質(zhì)礦產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)和重復(fù)投入、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用等方面具有重要意義,。
再次,，礦產(chǎn)資源勘查的改革主要突出在探礦權(quán)的期限以及續(xù)期時(shí)面積的縮減制度，防止圈而不探,。所以,，應(yīng)把最低勘查投入作為探礦權(quán)管理的抓手，將其作為原則性規(guī)定納入《礦產(chǎn)資源法》,，至于具體的制度展開以及操作規(guī)定則授權(quán)行政法規(guī)以及部門規(guī)章處理較為合適,。
總之，地質(zhì)調(diào)查立法整體構(gòu)建的思路可以設(shè)定為：第一,，立足公益性,。國(guó)家必須將地質(zhì)調(diào)查工作作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，不可完全交由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行抉擇,。第二,，遵循漸進(jìn)性。由于地質(zhì)調(diào)查立法工作涉及經(jīng)濟(jì),、法律,、行政等多個(gè)領(lǐng)域，需要分階段,、分批次循序漸進(jìn)地展開,，可以先出臺(tái)《地質(zhì)調(diào)查條例》，之后再逐步向《地質(zhì)調(diào)查法》過渡,。第三,，保持系統(tǒng)性。地質(zhì)調(diào)查立法應(yīng)當(dāng)注重和不同政策之間的整體性,、相關(guān)性,、層次性。推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查立法,，大力提升地質(zhì)調(diào)查工作的法治水平,，描繪中國(guó)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的法治藍(lán)圖已勢(shì)在必行。
評(píng)論
已有條評(píng)論